Kamu İhalelerinde Sınır Değer Esaslı Fiyat Puanlaması: Ekonomik Açıdan En Avantajlı Teklif ve İhale Dokümanının Hukuka Uygunluğu
Anahtar Kelimeler: Kamu İhale Hukuku, Ekonomik Açıdan En Avantajlı Teklif, Sınır Değer, Fiyat Puanlaması, İhale Dokümanı, Rekabet İlkesi.
İlgili Danıştay Kararı: Danıştay 13. Daire, E.2025/2539, K.2026/212, 21.01.2026.
Özet
Danıştay Onüçüncü Dairesi, sınır değerin üzerindeki ilk geçerli teklif sahibine tam fiyat puanı verilmesini öngören ihale dokümanı düzenlemesini değerlendirirken, bu yöntemin 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 38. ve 40. maddelerine aykırı olduğunu kabul ederek önceki içtihadını değiştirmiştir. Daire, sınır değerin işlevinin aşırı düşük tekliflerin sorgulanmasıyla sınırlı olduğunu, açıklaması uygun bulunan daha düşük bir teklif yerine sırf sınır değerin üzerinde olduğu için daha yüksek fiyatlı teklifin avantajlı hâle getirilmesinin kanuni dayanağının bulunmadığını belirtmiştir. Bununla birlikte Daire, somut ihalede sınır değerin altında teklif verilmemesini, ihalenin en düşük teklif sahibi üzerinde kalmasını ve davacının teklif sunmamasını dikkate alarak kanaatimizce hatalı bir yorumla hukuka aykırı düzenlemenin ihale sonucuna etkili olmadığı sonucuna ulaşmıştır. Karar, ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesinde idarenin takdir yetkisinin sınırları ile ihale dokümanındaki hukuka aykırılığın ihalenin sonucuna etkisinin nasıl değerlendirilmesi gerektiği yönlerinden önem taşımaktadır.
Giriş
Kamu ihale hukukunda ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi, yalnızca tekliflerin belirli bir formüle göre sıralanmasından ibaret değildir. Bu süreç, kamu kaynağının verimli kullanılması, rekabetin korunması ve istekliler arasında eşit muamelenin sağlanması ilkeleriyle doğrudan bağlantılıdır. İdarenin ihale konusu işin niteliğine uygun değerlendirme ölçütleri belirleme yetkisi bulunmakla birlikte, bu yetki kanunun çizdiği sınırlar içinde kullanılmalıdır.
Danıştay 13. Dairesinin 21.01.2026 tarihli ve E.2025/2539, K.2026/212 sayılı kararı, bu sınırların belirlenmesi bakımından dikkat çekicidir. Kararda, sınır değerin üzerindeki ilk geçerli teklif sahibine tam fiyat puanı verilmesini öngören yöntemin kanuni dayanağı bulunmadığı kabul edilmiş; ancak bu hukuka aykırılığın somut ihalede iptal sonucunu doğurmadığı sonucuna ulaşılmıştır. Kararın önemi, bir yandan fiyat puanlamasına ilişkin yerleşik yaklaşımın terk edilmesinde, diğer yandan hukuka aykırılığı tespit edilen ihale dokümanının somut uyuşmazlıktaki sonuçlarının korunmasında ortaya çıkmaktadır.
I. Ekonomik Açıdan En Avantajlı Teklifin Belirlenmesinde İdarenin Takdir Yetkisinin Sınırları
4734 sayılı Kanun’un 40. maddesi uyarınca ekonomik açıdan en avantajlı teklif, yalnızca fiyat esasına göre veya fiyatla birlikte işletme ve bakım maliyeti, maliyet etkinliği, verimlilik, kalite ve teknik değer gibi unsurlar dikkate alınarak belirlenebilir. Bu düzenleme, idareye ihale konusu işin özelliklerine uygun değerlendirme ölçütleri oluşturma imkânı tanımaktadır. Ancak söz konusu yetki, ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesinde kanunda öngörülmeyen ölçütlerin kullanılmasına veya belirli bir teklif fiyatının kendiliğinden avantajlı kabul edilmesine imkân vermez.
Fiyat dışı unsurlara başvurulması, ihale konusu işin niteliğinden kaynaklanan nesnel bir gerekliliğe dayanmalıdır. İdare, kalite veya teknik değer gibi unsurları dikkate alabilir; ancak fiyat puanlamasını, daha düşük fiyatlı bir teklifin sırf sınır değerin altında veya üstünde bulunması nedeniyle sistematik olarak dezavantajlı hâle geleceği biçimde düzenleyemez. Aksi takdirde ekonomik açıdan en avantajlı teklif kavramı, işin özelliklerine dayanan nesnel bir değerlendirme ölçütü olmaktan çıkarak idarenin belirlediği referans fiyat etrafında şekillenen bir sıralama mekanizmasına dönüşür.
Uyuşmazlık konusu ihalede, toplam 100 puanın 70 puanı teklif fiyatına, 30 puanı ise kalite ve teknik değer nitelik unsuruna ayrılmıştır. Bununla birlikte fiyat puanlamasında en yüksek puan, sınır değerin üzerindeki ilk geçerli teklif sahibine verilecek şekilde düzenleme yapılmıştır. Bu yöntem, fiyatın puanlamadaki ağırlığına rağmen en düşük fiyatın her durumda en yüksek fiyat puanını almasını engellemekte; sınır değerin üzerindeki belirli bir teklif tutarını diğer tekliflerin değerlendirilmesinde referans hâline getirmektedir.
Hukuki sorun, fiyat dışı unsur kullanılmasının mümkün olup olmadığı değil, bu unsur ve fiyat puanlaması sistemi içinde sınır değerin hangi işlevle kullanılabileceğidir. Kanunun 38. maddesinde düzenlenen aşırı düşük teklif sorgulaması ile 40. maddesinde düzenlenen ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi birbirinden farklı işlevlere sahiptir. Sınır değer, teklifin aşırı düşük olup olmadığının değerlendirilmesine ilişkin bir eşik oluşturur. Bu değere, daha yüksek fiyatlı bir teklife sırf sınır değerin üzerinde bulunduğu için avantaj sağlayan bağımsız bir fonksiyon yüklenmesi ise ayrıca kanuni dayanak gerektirir.
II. Danıştayın İçtihat Değişikliği ve Sınır Değerin Hukuki İşlevi
Danıştay 13. Dairesi, önceki içtihadında sınır değerin üzerindeki ilk geçerli teklif sahibine tam fiyat puanı verilmesini idarenin takdir yetkisi kapsamında değerlendirmiştir. Nitekim Dairenin E.2021/4296, K.2021/4153 sayılı kararında bu yöntemin hukuka uygun olduğu kabul edilmiştir. İncelenen kararda ise Daire, 21.01.2026 tarihinde yaptığı toplantıda önceki yaklaşımını yeniden değerlendirerek içtihat değişikliğine gitmiştir.
Dairenin yeni yaklaşımına göre, 4734 sayılı Kanun’un 38. maddesi kapsamında aşırı düşük teklif sahibi isteklilerden açıklama istenmekte ve açıklamaları uygun görülmeyen tekliflerin değerlendirme dışı bırakılması sağlanmaktadır. Bu mekanizma, gerçekçi olmayan tekliflerin kabul edilmesi riskini azaltmak amacıyla oluşturulmuştur. Dolayısıyla aşırı düşük teklif açıklaması uygun bulunan daha düşük fiyatlı bir teklif yerine, yalnızca sınır değerin üzerinde bulunduğu için daha yüksek fiyatlı bir teklifin tercih edilmesi, 38. maddede öngörülen sorgulama sisteminin işlevini zayıflatmaktadır.
Sınır değer, iş gruplarına göre belirlenen katsayılar, ihalede verilen teklif fiyatları ve yaklaşık maliyet gibi unsurlara bağlı olarak ortaya çıkar. İhale öncesinde hangi tutarda oluşacağı kesin olarak bilinmeyen bu değerin kanuni işlevi, aşırı düşük teklif sorgulamasının yürütülmesine dayanak oluşturmaktır. Kanunda, açıklaması uygun bulunan daha düşük fiyatlı bir teklifin yerine sınır değerin üzerindeki ilk geçerli teklifin tercih edilmesine imkân veren genel bir yetki bulunmamaktadır.
Bu nedenle Dairenin içtihat değişikliği, idarenin takdir yetkisi ile kanuni değerlendirme ölçütleri arasındaki ilişkinin doğru kurulması bakımından isabetlidir. İdarenin ekonomik açıdan en avantajlı teklifi belirleme yetkisi, kanunun öngördüğü amaçlardan bağımsız biçimde kullanılamaz. Kamu kaynağının korunması, yalnızca işin istenen kalite ve sürede tamamlanmasının güvence altına alınmasını değil, bu sonuca uygun ve rekabetçi maliyet koşullarıyla ulaşılmasını da gerektirir.
III. Avrupa Birliği İhale Hukuku ve 2886 Sayılı Kanun Dönemindeki Uygulamaların Önemi
Dairenin gerekçesinde Avrupa Birliği ihale hukukuna ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu dönemindeki uygulamalara yapılan atıflar, sınır değer esaslı fiyat puanlamasının neden sorunlu görüldüğünü açıklamaktadır.
2014/24/EU sayılı Avrupa Parlamentosu ve Konsey Direktifi’nin 67. maddesinde ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi, fiyat veya maliyet esasına ya da fiyat-kalite oranına dayandırılmıştır. Fiyat dışı unsurların kullanılabilmesi, bunların ihale konusu işin niteliğiyle bağlantılı ve nesnel ölçütler olmasına bağlıdır. Bu yaklaşımın amacı, belirli bir fiyat seviyesini sırf bulunduğu konum nedeniyle ödüllendirmek değil, kamu ihtiyacını en uygun fiyat-kalite bileşimiyle karşılamaktır.
Daire ayrıca, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu döneminde kullanılan ortalama fiyat ve uygun bedel yöntemlerini değerlendirmiştir. Anılan Kanun’un 28. maddesinde uygun bedel, tahmin edilen bedeli geçmemek koşuluyla teklif edilen bedeller arasından tercihe layık görülen bedel olarak tanımlanmıştır. Yapım işleri ihalelerinde uygulanan bazı kriterler, geçerli tekliflerin aritmetik ortalamasından hareketle belirli bir indirim aralığı oluşturmakta ve bu aralıkta kalan teklifler arasında tercih yapılmasını sağlamaktaydı. Böyle bir sistemde en düşük fiyatı veren isteklinin ihaleyi kazanması her zaman mümkün değildi.
Daireye göre, ortalama fiyat yaklaşımının terk edilmesinin nedenlerinden biri, isteklilerin fiyatlama davranışlarını bozarak olması gerekenden daha yüksek fiyatların teklif edilmesine yol açabilmesidir. 4734 sayılı Kanun döneminde aşırı düşük tekliflerin açıklama yoluyla denetlenmesi modeline geçilmesi de bu soruna alternatif bir çözüm oluşturmuştur. Bu nedenle, bir yandan aşırı düşük teklif açıklaması istenirken diğer yandan açıklaması uygun bulunan daha düşük fiyatlı teklif yerine sınır değerin üzerindeki ilk teklifin puanlama yoluyla avantajlı hâle getirilmesi, Dairenin de vurguladığı üzere, hukuki ve mantıksal bir çelişki yaratmaktadır.
Bu tarihsel ve karşılaştırmalı değerlendirme, sınır değer esaslı puanlama yönteminin yalnızca belirli bir formülün teknik niteliği nedeniyle değil, fiyat rekabetini ve teklif oluşturma davranışlarını etkileyebilmesi nedeniyle sorunlu olduğunu ortaya koymaktadır. Dolayısıyla hukuka uygunluk denetimi, formülün ihale sonunda hangi teklifin kaç puan aldığıyla sınırlı tutulamaz; formülün rekabet düzeni üzerindeki işlevi de dikkate alınmalıdır.
IV. Hukuka Aykırı Doküman Düzenlemesinin İhale Sonucuna Etkisi
Kararın tartışmalı yönü, Dairenin yukarıda açıklanan hukuki tespitlerden sonra somut ihalede ulaştığı sonuçtur. Daire, ihalede sınır değerin altında teklif verilmediğini, en düşük teklif sahibinin ihaleyi kazandığını ve davacının teklif sunmadığını belirterek hukuka aykırı düzenlemenin somut ihalede sonuca etkili olmadığı kanaatine varmıştır.
Ancak bu değerlendirme, ihale dokümanının işlevini ve tekliflerin hazırlanma sürecindeki etkisini yeterince dikkate almamaktadır. İhale dokümanı, isteklilerin yalnızca tekliflerini sunduktan sonra hangi ölçütlerle sıralanacaklarını belirlemez; aynı zamanda tekliflerini hangi ekonomik ve hukuki koşullara göre hazırlayacaklarını da şekillendirir. Bu nedenle puanlama yönteminin hukuka uygunluğu, yalnızca ihalenin sonunda ortaya çıkan teklif sıralamasına bakılarak belirlenemez.
Sınır değerin üzerindeki ilk geçerli teklif sahibinin tam fiyat puanı alacağını bilen bir istekli, daha düşük fiyat vermenin puan bakımından dezavantaj yaratacağını öngörebilir. Bu durum, isteklilerin fiyatlandırma stratejilerini etkileyebilir ve daha düşük teklif verme yönündeki rekabetçi teşviki zayıflatabilir. Somut olayda isteklilerin bu nedenle fiyatlarını yükselttiği kesin olarak ileri sürülemese de düzenlemenin böyle bir etki yaratma ihtimali hukuken önemlidir. Sınır değerin altında teklif verilmemiş olması, hukuka aykırı puanlama yönteminin tekliflerin oluşumuna etkisiz kaldığını tek başına kanıtlamaz.
Benzer biçimde, ihalenin en düşük teklif sahibi üzerinde bırakılmış olması da düzenlemenin rekabete etkisini ortadan kaldırmaz. Somut sonuçta en düşük teklifin kazanmış olması, farklı bir puanlama yöntemi uygulansaydı da aynı sonucun mutlaka ortaya çıkacağını göstermez. Burada incelenmesi gereken, yalnızca mevcut tekliflerin sıralaması değil, hukuka aykırı düzenlemenin tekliflerin hazırlanmasını ve isteklilerin davranışlarını etkileyip etkilemediğidir.
Davacının ihaleye teklif vermemiş olması da tek başına düzenlemenin ihaleye katılıma engel teşkil etmediği sonucuna dayanak yapılamaz. Davacı, ihale dokümanına yönelik başvurusunda puanlama yönteminin hukuka aykırı olduğunu ileri sürmüş ve dokümanın bu yönden değiştirilmesini istemiştir. İstekli olabilecek bir şirketin, hukuka aykırı bulduğu ve değiştirilmesini beklediği bir dokümana göre teklif hazırlamaması anlaşılabilir bir davranıştır. Bu nedenle teklif sunulmaması, dokümandaki hukuka aykırılığın etkisizliğini gösteren kesin bir olgu olarak değerlendirilemez.
İhale dokümanının ihale sürecindeki belirleyici rolü, bu uyuşmazlıkta özel önem taşımaktadır. Dokümana karşı süresinde itiraz edilmemesi hâlinde, istisnai hukuki durumlar saklı kalmak üzere, ihale süreci mevcut düzenlemeler üzerinden ilerleyebilir. Buna karşılık somut olayda dokümana itiraz edilmiş, uyuşmazlık yargı önüne taşınmış ve Danıştay ilgili düzenlemenin kanuna aykırı olduğunu kabul etmiştir. Bu durumda, hukuka aykırılığın tespit edilmesine rağmen yalnızca ihale sonunda sınır değerin altında teklif bulunmadığı ve davacının teklif sunmadığı gerekçeleriyle doküman düzenlemesinin somut ihale bakımından etkisiz sayılması, etkili yargısal denetimin amacıyla bağdaşmamaktadır.
İdarenin davranışı da bu çerçevede değerlendirilmelidir. İhale uyuşmazlıklarının ivedi yargılama usulüne tabi tutulması, bu uyuşmazlıkların süratle karara bağlanmasını amaçlamaktadır. İhale dokümanına ilişkin hukuka aykırılık iddiası yargı önündeyken, ihaleyi gerçekleştiren idarenin sürecin geri dönülmesi güç sonuçlar doğuracak biçimde tamamlanmasını önlemek üzere gerekli özeni göstermesi beklenir. İvedi yargılama usulü, idarenin hukuka aykırılık iddialarını görmezden gelerek ihale sürecini oldu bittiye getirmesine dayanak oluşturamaz. Aksi yaklaşım, doküman düzenlemesinin hukuka aykırılığı daha sonra tespit edildiğinde, yargı kararının pratik etkisini önemli ölçüde azaltabilir.
Bu itibarla, hukuka aykırı puanlama yönteminin ihale sonucuna etkisi değerlendirilirken yalnızca mevcut tekliflerin sıralamasına dayanılması yeterli değildir. İhale dokümanının tekliflerin hazırlanmasına, katılım kararlarına ve rekabetin oluşumuna etkisi de incelenmelidir. Dairenin hukuka aykırılığı kabul eden gerekçesi, bu etkinin değerlendirilmesini gerektirecek nitelikte olmasına rağmen somut olayda ulaşılan sonuç, incelemeyi gerçekleşmiş tekliflerin görünür sıralamasıyla sınırlı tutmuştur.
Sonuç
Danıştay 13. Dairesinin sınır değerin üzerindeki ilk geçerli teklife tam fiyat puanı verilmesini öngören düzenlemeyi 4734 sayılı Kanun’un 38. ve 40. maddelerine aykırı bulması, ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesinde idarenin takdir yetkisinin sınırlarını ortaya koyması bakımından isabetlidir. Avrupa Birliği ihale hukukuna ve 2886 sayılı Kanun dönemindeki uygulamalara yapılan atıflar da bu yöntemin fiyat rekabetini bozabilecek niteliğini açıklamaktadır.
Bununla birlikte, hukuka aykırılığı tespit edilen düzenlemenin somut ihalede etkisiz kaldığı sonucuna ulaşılması, ihale dokümanının rekabeti ve tekliflerin oluşumunu şekillendiren işlevini yeterince dikkate almamaktadır. Sınır değerin altında teklif verilmemesi, ihalenin en düşük teklif sahibi üzerinde kalması veya davacının teklif sunmaması, hukuka aykırı puanlama sisteminin isteklilerin davranışları üzerinde etkili olabileceği ihtimalini ortadan kaldırmaz.
Kanaatimizce, ihale dokümanının hukuka uygunluğu ile bu dokümana dayalı ihale sonucunun hukuki akıbeti birbirinden kopuk değerlendirilemez. Doküman, tekliflerin hazırlanmasını ve rekabet koşullarını belirleyen temel çerçeve olduğundan, dokümandaki hukuka aykırılık tespit edildiğinde inceleme yalnızca gerçekleşmiş tekliflerin sıralamasına indirgenmemelidir. Somut olayda, hukuka aykırı puanlama yönteminin ihale sürecine etkisi bu kapsamda değerlendirilerek ihale dokümanına ilişkin hukuka aykırılığın giderilmesini sağlayacak bir sonuca ulaşılması gerekirdi. Aksi hâlde, ihale dokümanındaki hukuka aykırılığın yargı kararıyla tespit edilmesi, tamamlanmış ihale bakımından fiilî bir sonuç doğurmayan tespit olarak kalma riski taşımaktadır.
