Konfederasyonların İdari İşlemlere Karşı Dava Ehliyeti: Menfaat İlişkisinin Aşırı Dar Yorumlanması

Anahtar Kelimeler: İptal davası, dava ehliyeti, menfaat ihlali, konfederasyon, dernek, üst kuruluş, tüketici hakem heyeti, hak arama özgürlüğü, AİHS m.6, AİHS m.11, AİHS m.13

İlgili Danıştay Kararı:

• Danıştay 10. Daire, E.2025/5569, K.2026/450, 05.02.2026

Özet: Danıştay 10. Dairesinin 05.02.2026 tarihli ve E.2025/5569, K.2026/450 sayılı kararında, Ticaret Bakanlığı tarafından tesis edilen “Tüketici Hakem Heyetlerinin Yapılandırılması” konulu işlemin iptali istemiyle iki konfederasyon tarafından açılan dava, davacı konfederasyonların kendi tüzel kişiliklerine yönelen bir düzenleme bulunmadığı ve dava konusu işlem ile konfederasyonlar arasında doğrudan meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ilişkisi kurulamadığı gerekçesiyle ehliyet yönünden reddedilmiştir. Kararın, iptal davalarında subjektif ehliyet bakımından aranan menfaat ilişkisinin korunması gerektiğine ilişkin genel tespitleri isabetli olmakla birlikte, konfederasyonun hukuki niteliğini ve kuruluş amacını yalnızca üyelerinin ayrı tüzel kişilikleri üzerinden değerlendirmesi tartışmaya açıktır. Zira Türk Medeni Kanunu'nun 97. maddesi konfederasyonu, aynı kuruluş amacına sahip federasyonların amaçlarını gerçekleştirmek üzere oluşturduğu bağımsız bir tüzel kişilik olarak düzenlemekte; 98. madde ise konfederasyonu federasyonların üst kuruluşu olarak kurumsallaştırmaktadır. Bu nedenle konfederasyonun menfaatinin yalnızca kendi malvarlığı veya doğrudan kendisine yöneltilmiş işlemlerle sınırlandırılması, üst kuruluşun kuruluş amacı ile tüzel kişiliği arasındaki hukuki ilişkiyi gereğinden fazla daraltmaktadır. Bununla birlikte, AİHS m.6, m.11 ve m.13 hükümlerinin de her durumda konfederasyonlara actio popularis niteliğinde sınırsız bir dava hakkı tanımadığı kabul edilmelidir. Esas sorun, somut olayda konfederasyonların dava konusu işlemle kuruluş amaçları ve üyelerinin ortak çıkarları bakımından ciddi ve makul bir menfaat ilişkisinin bulunup bulunmadığının yeterince araştırılmamış olmasıdır.

Giriş

İdari yargıda iptal davasının objektif hukuk düzeninin korunmasına hizmet eden bir denetim aracı olduğu kadar, subjektif ehliyet koşuluna da tabi bulunduğu tartışmasızdır. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesi uyarınca, iptal davasının açılabilmesi için davacının dava konusu işlem nedeniyle menfaatinin ihlal edilmiş olması gerekir. Bu koşul, idarenin bütün işlemlerinin herhangi bir kişi veya kuruluş tarafından dava konusu edilmesini önleyerek idari istikrarı korumayı amaçlamaktadır.

Bununla birlikte menfaat ihlali koşulunun varlık nedeni, idarenin hukuka aykırı işlemlerinin mümkün olduğunca yargısal denetim dışında bırakılması değildir. Nitekim Danıştay'ın kendi kararlarında da subjektif ehliyet koşulunun hukuk devletinin yapılandırılması ve sürdürülmesiyle doğrudan bağlantılı olduğu ve bu koşulun iptal davasının işlevini ortadan kaldıracak ölçüde dar yorumlanmaması gerektiği vurgulanmaktadır.

İncelenen kararda ise Danıştay 10. Dairesi, davacı konfederasyonların tüzel kişiliklerine doğrudan yönelen bir düzenleme bulunmadığı gerekçesiyle dava ehliyetinin bulunmadığı sonucuna ulaşmıştır. Kararın tartışılması gereken yönü, menfaat ihlali koşulunun aranması değil; “doğrudan tüzel kişiliğe yönelme” ölçütünün, konfederasyonun kuruluş amacı ve üst kuruluş niteliğinden kaynaklanan kurumsal menfaati dışlayacak biçimde uygulanmasıdır.

I. İptal Davasında Menfaat İhlali: Hak İhlali ile Menfaat İhlali Aynı Kavram Değildir

İptal davasında aranan menfaatin, dava konusu işlemle davacının doğrudan bir sübjektif hakkının ihlal edilmesi anlamına gelmediği kabul edilmektedir. Aksine menfaat kavramı, hak kavramından daha geniş bir alanı ifade etmektedir.

Danıştay içtihadında genel olarak menfaat ilişkisinin meşru, kişisel ve güncel olması ve işlem ile davacı arasında ciddi ve makul bir ilişkinin bulunması aranmaktadır.

Bu nedenle “dava konusu işlem konfederasyonun kendisine uygulanmamıştır” tespiti, tek başına menfaat ilişkisinin bulunmadığını göstermemektedir.

Esas sorulması gereken soru şudur:

Dava konusu işlem, konfederasyonun kuruluş amacı ve hukuki statüsü bakımından doğrudan, ciddi ve makul bir kurumsal menfaat alanına temas etmekte midir?

Eğer cevap olumlu ise, işlemin doğrudan konfederasyonun adına veya malvarlığına yönelmemiş olması tek başına ehliyeti ortadan kaldırmamalıdır.

II. TMK m.97 Konfederasyonu Yalnızca Üyelerinin Toplamından İbaret Görmeye Elverişli Değildir

Türk Medeni Kanunu'nun 97. maddesi son derece önemlidir:

“Konfederasyonlar, kuruluş amaçları aynı olan en az üç federasyonun, amaçlarını gerçekleştirmek üzere üye sıfatıyla bir araya gelmeleri suretiyle kurulur.”

Bu düzenlemenin iki unsuru özellikle dikkat çekmektedir.

İlk olarak, konfederasyon ayrı bir tüzel kişiliktir.

İkinci olarak, konfederasyonun kurulmasının amacı, kendisini oluşturan federasyonların amaçlarını gerçekleştirmektir.

Dolayısıyla konfederasyonu, federasyonların veya federasyonlara bağlı derneklerin yalnızca “temsilcisi” olarak görmek eksik bir yaklaşımdır. Konfederasyon, kuruluş amacı doğrultusunda kendi tüzel kişiliği bulunan ve bu amacı gerçekleştirmek üzere faaliyet gösteren bağımsız bir üst kuruluştur.

TMK m.98 de bu yapıyı tamamlamakta; derneklerin federasyon, federasyonların ise konfederasyon genel kurulunda temsil edilmesini öngörmektedir.

Bu sistematik, konfederasyonun üyelerinin hukuki kişiliklerinden tamamen bağımsız, fakat onların ortak kuruluş amaçlarıyla bağlantılı kurumsal bir menfaat alanına sahip olduğunu göstermektedir.

Bu nedenle dava ehliyeti incelemesinde yalnızca:

“İşlem konfederasyonun kendisine uygulanıyor mu?”

sorusunun sorulması yeterli değildir.

Bunun yanında:

“İşlem, konfederasyonun kuruluş amacı doğrultusunda üstlendiği kurumsal faaliyet alanını ve temsil ettiği ortak menfaat alanını doğrudan ve ciddi biçimde etkiliyor mu?”

sorusunun da cevaplandırılması gerekir.

III. Danıştay'ın Gerekçesindeki Asıl Sorun: Üst Kuruluş ile Üyeler Arasındaki İlişkinin Fazla Mekanik Kurulması

Danıştay kararında, dernek federasyonları ve konfederasyonların bünyelerinde bulunan derneklerin veya alt kuruluşların ayrı ayrı dava açabilecekleri düzenlemelere karşı üst kuruluşların dava açma ehliyetinin bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

Bu yaklaşım belirli uyuşmazlıklarda anlaşılabilir olmakla birlikte, genel bir ilke hâline getirildiğinde sorun doğurur.

Çünkü bir üst kuruluşun üyelerinin ayrıca tüzel kişiliğe sahip olması, üst kuruluşun kendi kuruluş amacından kaynaklanan menfaatini ortadan kaldırmaz.

Aksi kabul edildiğinde, konfederasyonun varlık sebebi ile dava ehliyeti arasında yapay bir kopukluk meydana gelir.

Örneğin bir konfederasyonun tüzüğünde tüketicilerin korunması, üyelerinin ortak ekonomik veya sosyal çıkarlarının korunması ya da belirli bir alanda kamu politikalarının geliştirilmesine katkıda bulunulması gibi faaliyetler bulunuyorsa ve dava konusu idari işlem doğrudan bu alanı düzenliyorsa, konfederasyonun “işlem bana uygulanmadı” denilerek tamamen dışlanması, menfaat kavramının işleviyle bağdaşmayabilir.

Burada kuşkusuz konfederasyona sınırsız bir dava hakkı verilmesi gerektiği savunulmamaktadır. Ancak kuruluş amacı ile dava konusu işlem arasındaki bağın somut olarak araştırılması gerekir.

IV. TMK m.97'deki “Amaçlarını Gerçekleştirmek Üzere” İbaresinin Hukuki Önemi

Kanaatimizce karar bakımından üzerinde özellikle durulması gereken ifade, TMK m.97'de yer alan “amaçlarını gerçekleştirmek üzere” ibaresidir.

Kanun koyucu konfederasyonu yalnızca federasyonların teknik bir koordinasyon organı olarak düzenlememiş; federasyonların kuruluş amaçlarının gerçekleştirilmesine hizmet eden bir üst kuruluş olarak tasarlamıştır.

Bu durumda konfederasyonun dava ehliyetinin belirlenmesinde kuruluş amacının tamamen etkisiz hâle getirilmesi mümkün değildir.

Aksine kuruluş amacı, menfaat ilişkisinin kişisel niteliğinin belirlenmesinde önemli bir değerlendirme ölçütü olabilir.

Örneğin belirli bir sektörde faaliyet gösteren federasyonların oluşturduğu konfederasyonun, aynı sektörü doğrudan etkileyen bir düzenleyici işleme karşı dava açması hâlinde, konfederasyon ile işlem arasında “kurumsal ve amaçsal menfaat” bulunduğu ileri sürülebilir.

Bu menfaat, üyelerin bireysel haklarının konfederasyon tarafından onların adına kullanılması anlamına gelmez. Konfederasyonun kendi tüzel kişiliğinden ve kuruluş amacından doğan menfaatinin korunması anlamına gelir.

Bu ayrım önemlidir.

V. Danıştay'ın 2024 İlkesel Yaklaşımıyla Birlikte Değerlendirme

Danıştay'ın 2024 yılı ilkesel kararları arasında da sendika konfederasyonlarının, doğrudan kendi üyesi sendikalara uygulanmayan ve bu sendikaların üyesi kamu görevlilerine yönelik düzenlemelere karşı dava açma ehliyetinin bulunmadığı yönünde karar bulunmaktadır.

Dolayısıyla incelenen 2026 tarihli kararın tamamen münferit bir yaklaşım olduğu söylenemez.

Ancak tam da bu nedenle, üst kuruluşların dava ehliyeti bakımından geliştirilen bu yaklaşımın sınırlarının dikkatle çizilmesi gerekir.

Çünkü Danıştay'ın başka kararlarında meslek kuruluşlarının veya belirli ekonomik ve mesleki alanları temsil eden üst kuruluşların kuruluş amaçları dikkate alınarak subjektif ehliyetlerinin bulunduğu da kabul edilmektedir. Nitekim bir Danıştay kararında, davacı Birliğin kuruluş amacı ve hukuki statüsü gereği üyelerinin çıkarlarının korunmasının yanı sıra mesleğin genel menfaatlere uygun gelişmesini sağlama yükümlülüğü bulunduğu belirtilerek dava ehliyetinin kabul edilmesi gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.

Bu durum, tüzel kişinin “üst kuruluş” niteliğinin tek başına ehliyetin reddi için yeterli olmadığını göstermektedir.

Belirleyici olan, kuruluş amacı ile dava konusu işlem arasındaki hukuki bağdır.

VI. AİHS m.11: Örgütlenme Özgürlüğünün Etkili Kullanımı

AİHS m.11 yalnızca kişilerin dernek veya sendika kurabilmesini güvence altına almamaktadır. Örgütlenmenin anlamlı ve etkili biçimde sürdürülebilmesi, kurulan örgütün kuruluş amacı doğrultusunda faaliyet gösterebilmesini de gerektirir.

AİHM, örgütlenme özgürlüğünü yorumlarken devletlerin bu alandaki sınırlamalarını dar yorumlamaktadır. Özellikle sendikal örgütlenme bakımından örgütlenme hakkının özünü etkisizleştirecek sınırlamalara izin verilmemesi gerektiği vurgulanmaktadır.

Bu bakımdan bir konfederasyonun kuruluş amacıyla doğrudan ilgili bir kamu politikası alanında hiçbir şekilde yargısal denetim talep edememesi, somut olayın özelliklerine göre AİHS m.11 bakımından da tartışma yaratabilir.

Ancak burada önemli bir sınır bulunmaktadır:

AİHS m.11, konfederasyonlara sınırsız bir “kamu yararı davası” hakkı vermez.

AİHM de derneklerin her konuda ve herhangi bir bağlantı olmaksızın genel kamu yararı adına dava açabilecekleri görüşünde değildir. Derneğin kuruluş amacı ile ileri sürdüğü menfaat arasında bağlantı aranabilmektedir.

Dolayısıyla AİHS m.11'in somut olay bakımından önemi, “konfederasyon mutlaka dava açabilmelidir” şeklinde değil; kuruluş amacıyla doğrudan bağlantılı bir alanda yargısal başvuru imkânının aşırı daraltılmaması şeklinde ortaya çıkmaktadır.

VII. AİHS m.6 ve m.13 Bakımından Etkili Yargısal Koruma

AİHS m.6'nın uygulanabilmesi bakımından her uyuşmazlığın mutlaka “medeni hak ve yükümlülük” kapsamında olması gerektiği unutulmamalıdır. Dolayısıyla somut davada AİHS m.6'nın doğrudan uygulanacağını kesin biçimde söylemek doğru olmaz.

Bununla birlikte AİHM, bir düzenleyici işlem veya kararın belirli bir kişi ya da kişi grubunun medeni haklarını fiilen etkilediği durumlarda, işlemin mahiyeten yargısal denetime elverişli olması gerektiğini kabul etmektedir. AİHM rehberinde, biçimsel olarak belirli bir kişiye yönelmemiş bir düzenleyici tedbirin belirli kişi veya grupların medeni haklarını etkilediği durumlarda mahkemeye erişim hakkının gündeme gelebileceği belirtilmektedir.

AİHS m.13 bakımından da mesele, ulusal hukukta teorik bir başvuru yolunun bulunmasından ziyade, Sözleşme kapsamındaki bir hakkın ihlali iddiasının etkili biçimde incelenebilmesidir.

Bu nedenle AİHS hükümleri, tek başına konfederasyonun dava ehliyetini doğrudan belirlemese de, ulusal ehliyet kurallarının yorumunda etkili yargısal denetim ilkesini destekleyen bir normatif çerçeve oluşturabilir.

VIII. Ancak Actio Popularis Olmadığı Gerçeği Gözden Kaçırılmamalıdır

Kararın eleştirisinde aşırıya kaçılmaması gereken nokta burasıdır.

İptal davası, Türk idari yargısında kural olarak actio popularis değildir. Herhangi bir kişi veya kuruluş, sırf işlemin hukuka aykırı olduğunu düşündüğü için her idari işlemi dava konusu edemez.

Bu nedenle Danıştay'ın “meşru, kişisel ve güncel menfaat” araması prensip olarak doğrudur.

Aynı şekilde TMK m.97'nin konfederasyonlara tüzel kişilik kazandırması da tek başına her türlü idari işleme karşı dava açma hakkı vermez.

Dolayısıyla eleştirinin doğru zemini şudur:

Sorun, menfaat şartının aranması değil; menfaatin belirlenmesinde konfederasyonun kuruluş amacı ve üst kuruluş olarak sahip olduğu kurumsal konumun yeterince dikkate alınmamasıdır.

IX. Somut Olay Bakımından Daha Ayrıntılı Bir İnceleme Gerekirdi

Dava konusu işlem “Tüketici Hakem Heyetlerinin Yapılandırılması” konuludur.

Bu nedenle Danıştay'ın öncelikle şu hususları ortaya koyması gerekirdi:

• Davacı konfederasyonların tüzüklerinde tüketicinin korunmasına ilişkin amaç veya faaliyet alanları bulunmakta mıdır?

• Konfederasyonları oluşturan federasyonların faaliyet alanları nedir?

• Dava konusu yapılandırma bu kuruluşların faaliyet alanlarını fiilen etkiliyor mudur?

• Konfederasyonlar tüketicilerin korunması alanında kurumsal olarak faaliyet göstermekte midir?

• İşlem, üyelerin ortak menfaatlerini ve dolayısıyla konfederasyonun kuruluş amacını etkileyen bir düzenleyici sonuç doğurmakta mıdır?

• Konfederasyonların dava açması, üyelerinin bireysel haklarını onların adına kullanmak anlamına mı gelmektedir, yoksa konfederasyonun kendi kurumsal menfaatinin korunması amacını mı taşımaktadır?

Bu sorular cevaplandırılmadan, yalnızca “dava konusu düzenleme konfederasyonların tüzel kişiliklerine yönelmemiştir” gerekçesiyle ehliyet sonucuna ulaşılması, menfaat ilişkisinin somutlaştırılması yükümlülüğünü zayıflatmaktadır.

Sonuç

Danıştay 10. Dairesinin E.2025/5569, K.2026/450 sayılı kararında iptal davasında menfaat ihlali koşulunun aranmasına yönelik genel yaklaşım isabetlidir. İdari yargının actio popularis niteliğinde olmadığı ve her idari işlemin herkes tarafından dava konusu edilemeyeceği açıktır.

Bununla birlikte kararın somut olay bakımından ulaştığı sonuç kanaatimizce tartışmalıdır. Zira Danıştay, konfederasyonun dava ehliyetini değerlendirirken, işlemin doğrudan konfederasyonun tüzel kişiliğine yönelip yönelmediğini belirleyici ölçüt hâline getirmiş; buna karşılık Türk Medeni Kanunu'nun 97. maddesinde konfederasyonun “amaçlarını gerçekleştirmek üzere” oluşturulan bağımsız bir tüzel kişilik olarak düzenlenmiş olmasını ve 98. maddede ortaya konulan üst kuruluş yapısını yeterince dikkate almamıştır.

Oysa menfaat kavramının, doğrudan bir subjektif hakka indirgenemeyeceği gibi, yalnızca tüzel kişiliğin malvarlığına veya doğrudan adına yönelen işlemlerle de sınırlandırılması mümkün değildir. Özellikle kuruluş amacı ile dava konusu düzenleyici işlem arasında ciddi, makul, kişisel ve güncel bir bağ bulunduğu hâllerde, bu bağın yalnızca “işlem konfederasyona uygulanmamaktadır” gerekçesiyle ortadan kaldırılması, menfaat ihlalinin kapsamını gereğinden fazla daraltmaktadır.

Kanaatimizce doğru yaklaşım, konfederasyonlara sınırsız dava ehliyeti tanımak değildir. Doğru yaklaşım, konfederasyonun kuruluş amacı, hukuki statüsü, üyelerinin ortak menfaatleri ve dava konusu işlemin bu alan üzerindeki etkisini birlikte değerlendirerek somut bir menfaat ilişkisinin bulunup bulunmadığını tespit etmektir.

Bu yaklaşım, hem İYUK m.2'deki subjektif ehliyet koşulunu koruyacak hem de iptal davasının hukuk devletinde idarenin hukuka uygunluğunun sağlanmasına yönelik işlevini zayıflatmayacaktır.

AİHS bakımından da benzer bir denge gözetilmelidir. AİHS m.11 örgütlenme özgürlüğünün etkili kullanımını, m.6 mahkemeye erişim güvencesini, m.13 ise Sözleşme kapsamındaki hak ve özgürlükler bakımından etkili başvuru yolunu güvence altına almaktadır. Bu hükümler konfederasyonlara sınırsız bir actio popularis hakkı vermemekle birlikte, kuruluş amacıyla doğrudan bağlantılı bir alanda faaliyet gösteren örgütün yargısal denetim imkânının aşırı daraltılmasına karşı önemli bir yorum çerçevesi oluşturmaktadır.

Bu itibarla, Danıştay'ın “menfaat ilişkisi bulunmalıdır” şeklindeki temel yaklaşımında değil; somut olayda bu ilişkinin tespit edilme biçiminde isabetsizlik bulunduğu kanaatindeyiz. Kararın en zayıf noktası, konfederasyonun üyelerinden ayrı tüzel kişiliğini kabul etmekle birlikte, bu tüzel kişiliğin varlık sebebini oluşturan ortak kuruluş amacının menfaat ilişkisinin belirlenmesindeki hukuki değerini yeterince dikkate almamasıdır.