Kıyıda Yapılaşma ve Kazanılmış Hak: Kısmi Yapılaşmanın Sınırları

Danıştay Altıncı Dairesinin E.2021/6894, K.2024/7339 sayılı kararı ışığında kıyı alanlarında imar planları, kısmi yapılaşma ve kazanılmış hak

Anahtar Kelimeler: Kıyı Hukuku, Kıyıda Yapılaşma, Kıyı Kanunu, Sahil Şeridi, Kıyı Kenar Çizgisi, Kısmi Yapılaşma, Kazanılmış Hak, İmar Planı, İmar Hukuku, İmar Planı Değişikliği, Yapılaşma Hakkı, Yargı Kararına Uyma Zorunluluğu, Hukuk Devleti, Kamu Yararı, Danıştay 6. Daire.

Giriş

Kıyı alanlarında imar planlarının hazırlanması ve yapılaşma koşullarının belirlenmesi, klasik imar hukuku uyuşmazlıklarından farklı olarak, Anayasa'nın 43. maddesi ile özel olarak korunan kıyı rejimi nedeniyle daha sıkı kurallara tabidir.

Kıyıların Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunması ve kıyılardan yararlanmada öncelikle kamu yararının gözetilmesi, kıyı alanlarındaki yapılaşma özgürlüğünün diğer alanlara kıyasla daha sınırlı olmasına neden olmaktadır.

Bununla birlikte, kıyı mevzuatının zaman içinde değişmesi, yeni kuralların geçmişte hukuka uygun olarak oluşturulmuş yapılaşma düzenlerine etkisi sorununu da beraberinde getirmiştir. Bu noktada kısmi yapılaşma ve buna bağlı olarak ortaya çıkan kazanılmış hak kavramları önem kazanmaktadır.

Danıştay Altıncı Dairesinin 05.12.2024 tarihli, E.2021/6894, K.2024/7339 sayılı kararı, kıyıda daha önce hukuken korunmuş yapılaşma haklarının kapsamının ne olduğunu ve bu hakların daha sonraki imar planlarıyla artırılıp artırılamayacağını ortaya koyması bakımından dikkat çekicidir.

Karar aynı zamanda, idarenin önceki bir yargı kararıyla iptal edilmiş bir yapılaşma hakkını yeni bir imar planı üzerinden yeniden tesis etmeye çalışmasının hukuk devleti ve yargı kararlarına uyma yükümlülüğü bakımından kabul edilemeyeceğini ortaya koymaktadır.

1. Kıyıların Anayasal Rejimi

Anayasa'nın 43. maddesine göre kıyılar Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır. Deniz, göl ve akarsu kıyıları ile bunları çevreleyen sahil şeritlerinden yararlanmada öncelikle kamu yararı gözetilir.

Bu düzenleme, kıyıların sıradan bir imar alanı olarak değerlendirilemeyeceğini göstermektedir.

Kıyı alanlarında özel mülkiyet, yapılaşma ve imar planlaması bakımından kişilerin mevcut hakları tamamen göz ardı edilmese de bu hakların kullanılmasının kıyının kamuya açık niteliği ve kamu yararı ile bağdaştırılması gerekir.

Nitekim Danıştay kararında da kıyıların kamu kullanımına açılmasının kamu yararı taşıdığı, ancak geçmiş mevzuata uygun biçimde oluşturulmuş belirli yapılaşma haklarının da mevzuatın öngördüğü koşullar altında korunmasının amaçlandığı belirtilmiştir.

Dolayısıyla kıyı hukukunda iki temel menfaatin dengelenmesi söz konusudur:

• kıyıların kamu tarafından serbestçe kullanılabilmesi,

• geçmiş mevzuata uygun biçimde ortaya çıkmış hukuki durumların ve kazanılmış hakların korunması.

Ancak bu denge, geçmişteki her yapılaşmanın gelecekte sınırsız biçimde sürdürülebileceği anlamına gelmez.

2. 3621 Sayılı Kıyı Kanunu ve 100 Metrelik Sahil Şeridi

Kıyı yapılaşması bakımından temel düzenleme 3621 sayılı Kıyı Kanunu'dur.

Kanunun sistematiğinde sahil şeridi, kıyı kenar çizgisinden itibaren kara yönünde belirli bir genişliğe sahip alanı ifade etmektedir. Günümüzde kıyı kenar çizgisinden itibaren kara yönünde en az 100 metrelik alan, kıyı mevzuatının temel yapılaşma rejimi bakımından özel önem taşımaktadır.

Bu alan içerisinde yapılacak planlama ve yapılaşmanın yalnızca genel imar mevzuatına göre değerlendirilmesi yeterli değildir. Kıyı Kanunu ve buna ilişkin ikincil mevzuatın da ayrıca dikkate alınması gerekir.

Danıştay da somut olayda taşınmazın kıyı kenar çizgisinden itibaren kara yönünde 57. metrede, yani ilk 100 metrelik sahil şeridi içerisinde bulunduğunu dikkate almış ve plan kararlarını kıyı mevzuatı bakımından ayrıca değerlendirmiştir.

Bu nedenle kıyıya yakın bir taşınmaz bakımından imar planının hukuka uygunluğunun incelenmesinde ilk sorulması gereken sorulardan biri, taşınmazın kıyı kenar çizgisine göre konumudur.

3. Kısmi Yapılaşma Nedir?

Kıyı mevzuatının en önemli kavramlarından biri kısmi yapılaşmadır.

Kısmi yapılaşma kurumu, Kıyı Kanunu yürürlüğe girmeden önce mevcut olan plan ve yapılaşma düzeninin, yeni kıyı rejimi karşısında belirli koşullarla korunmasına hizmet etmektedir.

Kıyı Kanununun Uygulanmasına Dair Yönetmelikteki düzenlemeye göre, belirli tarih ölçütleri esas alınarak, sahil şeridindeki imar adalarında veya belirli plan alanlarında yapıların bulunması ve yapılaşmanın belirli bir orana ulaşması halinde alanın kısmi yapılaşmış olduğu kabul edilmektedir.

Yönetmelikte öngörülen temel ölçütlerden biri, ilgili alandaki yapılaşmanın yüzde 50'den fazla olmasıdır. Kısmi yapılaşma değerlendirmesinde yapıların tamamlanmış olması veya ruhsat alınarak en az subasman seviyesine kadar inşaatın tamamlanmış bulunması gibi şartlar da önem taşımaktadır.

Buradaki amaç, Kıyı Kanunu'nun yürürlüğe girmesinden önce hukuka uygun biçimde oluşturulmuş plan ve yapılaşma düzenlerinin bir anda yok sayılmasını önlemektir.

Başka bir ifadeyle kısmi yapılaşma, yeni yapılaşmayı sınırsız biçimde teşvik eden bir istisna değil; geçmişte oluşmuş hukuki durumları koruyan geçiş rejimidir.

4. Kısmi Yapılaşma Her Yapılaşma Hakkını Korur mu?.

Kısmi yapılaşma sonucunda belirli bir alandaki eski yapılaşma düzeninin korunması, o alandaki yapılaşma haklarının bundan sonra sürekli olarak artırılabileceği anlamına gelmez.

Danıştay kararının en önemli yönlerinden biri de budur.

Karara göre, Kıyı Kanunu'ndan önceki mevzuata uygun biçimde oluşturulmuş plan kararlarının ve belirli şartlarda kısmi yapılaşma nedeniyle korunan yapılaşma haklarının hukuki statüsü korunabilir. Ancak bu koruma, taşınmaza sonradan daha fazla yapılaşma hakkı kazandırılması sonucunu doğurmaz.

Dolayısıyla:

Mevcut hakkın korunması başka, mevcut hakkın artırılması başkadır.

Bu ayrım, kıyı alanlarındaki imar uyuşmazlıklarının çözümünde temel öneme sahiptir.

5. Kazanılmış Hak ile Yapılaşma Hakkının Artırılması Arasındaki Fark

Somut olayda 1986 yılında onaylanan imar planlarında taşınmaza "bitişik nizam 4 katlı konut+ticaret" kullanım kararı verilmiştir.

Kısmi yapılaşma koşullarının gerçekleştiği kabul edildiğinden, Danıştay bu eski yapılaşma kararlarının kazanılmış hak kapsamında korunması gerektiğini kabul etmiştir.

Ancak sonraki planlarda taşınmaza "bitişik nizam 5 katlı ticaret" ve "otopark" kullanımları getirilmiştir.

Danıştay, eski plan kararlarının korunmasını kabul etmekle birlikte, sonradan getirilen ve yapılaşma hakkını artıran bu düzenlemelerin kıyı mevzuatı ve imar mevzuatı bakımından korunamayacağı sonucuna ulaşmıştır.

Buradan şu ilke ortaya çıkmaktadır:

Kıyı mevzuatı kapsamında kazanılmış olarak korunan yapılaşma hakkı, sonraki plan değişiklikleriyle kendiliğinden genişleyen bir imar hakkına dönüşmez.

İdare, planlama esasları, şehircilik ilkeleri ve kamu yararı doğrultusunda plan değişikliği yapabilir. Ancak kıyı mevzuatının izin verdiği sınırların dışına çıkarak, geçmişte korunmuş bir hakkı daha yüksek yapılaşma yoğunluğu için dayanak haline getiremez.

6. Kazanılmış Hak Mutlak Değildir

İmar hukukunda kazanılmış hak kavramı hiçbir zaman mutlak ve değişmez bir statü anlamına gelmez.

Danıştay da kararında, kıyı mevzuatı uyarınca kazanılmış hakkı bulunan taşınmazlar bakımından dahi sonraki tarihlerde şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve kamu yararı dikkate alınarak plan değişiklikleri yapılabileceğini açıkça kabul etmektedir.

Bu nedenle kazanılmış hak:

"Bu yapılaşma koşulları sonsuza kadar değiştirilemez."

şeklinde anlaşılmamalıdır.

Daha doğru yaklaşım şudur:

"Mevzuatın geçiş hükümleriyle korunmuş mevcut hukuki durum, yeni planlama ihtiyacı karşısında ancak planlama ilkeleri, şehircilik esasları, kamu yararı ve özel kıyı mevzuatı çerçevesinde değiştirilebilir."

Bu yaklaşım, kazanılmış hak ile planlama yetkisi arasındaki dengeyi sağlamaktadır.

7. İdare Daha Önce İptal Edilen Yapılaşma Hakkını Yeni Planla Yeniden Getirebilir mi?

Kararın belki de en önemli hukuki sonucu bu noktadadır.

Somut olayda taşınmazın dört kat olan yapılaşma koşulu daha sonra beş kata çıkarılmıştır. Ancak bu kat artışını sağlayan plan, kısmi yapılaşma tespitinin bulunduğu alanda yapılaşma haklarının daha da artırılmasının hukuka uygun olmadığı gerekçesiyle yargı kararıyla iptal edilmiştir.

Söz konusu karar Danıştay Altıncı Dairesince de onanmıştır.

Buna rağmen daha sonraki planlama ile aynı yapılaşma hakkının yeniden tesis edilmeye çalışıldığı görülmüştür.

Danıştay bu yaklaşımı kabul etmemiştir.

Çünkü yargı kararıyla hukuka aykırı olduğu belirlenen bir yapılaşma hakkının, isim veya planlama tekniği değiştirilerek yeni bir plan üzerinden yeniden verilmesi, yalnızca yeni planın hukuka uygunluğu sorununu değil, aynı zamanda yargı kararlarının bağlayıcılığı sorununu ortaya çıkarır.

Danıştay'a göre böyle bir uygulama, önceki yargı kararının fiilen etkisiz bırakılması sonucunu doğuracaktır. Bu durumun hukuk devletinde kabul edilmesi mümkün değildir.

8. Yargı Kararına Uyma Zorunluluğu ve Hukuk Devleti

Anayasa'nın 138. maddesi uyarınca yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır.

Bu ilkenin imar hukukundaki görünümü oldukça önemlidir.

İdarenin bir imar planını yargı kararı sonucunda değiştirmesi veya yeniden düzenlemesi mümkündür. Ancak yeni planın amacı veya sonucu, daha önce hukuka aykırı olduğu belirlenen aynı yapılaşma hakkını başka bir planlama işlemi aracılığıyla yeniden yaşatmak olamaz.

Aksi halde yargısal denetimin pratik bir anlamı kalmaz.

Danıştay'ın somut olayda kullandığı yaklaşım bu açıdan oldukça nettir: İptal edilen kat artışının yeni plan aracılığıyla sürdürülmesi, önceki yargı kararının göz ardı edilmesi ve sonuç itibarıyla ortadan kaldırılması anlamına gelecektir.

Dolayısıyla yargı kararına uyma yükümlülüğü yalnızca mahkeme kararının şeklen uygulanmasını değil, kararın hukuki sonucunu etkisiz bırakacak işlemlerden kaçınılmasını da gerektirir.

9. Sonradan Yapılan Üst Ölçekli Plan Değişiklikleri Önceki Hukuka Aykırılığı Ortadan Kaldırır mı?

Somut olayda dava konusu planlamadan sonra üst ölçekli çevre düzeni planlarında nüfus projeksiyonları değiştirilmiş ve alt ölçekli planlarda öngörülen nüfus kabulleriyle uyum sağlanmıştır.

Bölge İdare Mahkemesi de bu değişiklikleri dikkate alarak dava konusu planların hukuka uygun olduğu sonucuna ulaşmıştır.

Ancak Danıştay, taşınmaz özelindeki yapılaşma hakkının daha önce yargı kararıyla hukuka aykırı bulunduğunu belirleyerek bu yaklaşımı yeterli görmemiştir.

Buradan önemli bir usul ve esas ilkesi çıkmaktadır:

Bir imar planının dava konusu edildiği tarihten sonra yapılan plan değişiklikleri, kural olarak dava konusu işlemin o tarihteki hukuka uygunluğunu kendiliğinden geriye dönük olarak sağlamaz.

Dahası, yeni plan önceki yargı kararının sonuçlarını etkisiz hale getirmeye yönelikse, yalnızca üst ölçekli planlarla sonradan sağlanan uyum, hukuka aykırılığı gidermek için yeterli olmayacaktır.

10. Kıyıda Yapılaşma Uyuşmazlıklarında Hangi Hususlar İncelenmelidir?

Danıştay'ın kararından hareketle kıyı alanındaki bir imar planı veya yapı ruhsatının hukuka uygunluğu incelenirken şu soruların sistematik biçimde değerlendirilmesi gerekir:

1. Taşınmaz kıyı kenar çizgisine ne kadar uzaklıktadır?

Öncelikle taşınmazın kıyı kenar çizgisine göre konumu ve sahil şeridi içerisinde bulunup bulunmadığı belirlenmelidir.

2. Hangi tarihteki imar planı esas alınmalıdır?

Kıyı mevzuatının geçiş hükümleri nedeniyle özellikle 17 Nisan 1990 ve 11 Temmuz 1992 tarihleri önem taşımaktadır.

3. Eski plan uygulama imar planı niteliğinde midir?

Kıyı Kanunu'nun geçiş hükümleri bakımından uygulama imar planının niteliği ve onay tarihi önemlidir.

4. Kısmi yapılaşma koşulları gerçekleşmiş midir?

İmar adası, parsel sayısı, taban alanı ve yapıların tamamlanma durumu bakımından Yönetmelikte öngörülen yüzde 50'lik ölçütlerin gerçekleşip gerçekleşmediği incelenmelidir.

5. Korunan yapılaşma hakkı nedir?

Eski planın hangi kullanım ve yapılaşma koşullarını koruduğu belirlenmelidir.

6. Yeni plan mevcut hakkı mı koruyor, yoksa artırıyor mu?

Bu ayrım kritik önemdedir.

Dört katlı yapılaşma hakkının korunması ile dört katın beş kata çıkarılması aynı hukuki durum değildir.

7. Yeni plan şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve kamu yararına uygun mudur?

Kazanılmış hakkın bulunması dahi bu incelemeyi ortadan kaldırmaz.

8. Önceden verilmiş bir yargı kararı var mıdır?

Varsa yeni planın bu kararın hukuki sonucunu etkisizleştirip etkisizleştirmediği ayrıca incelenmelidir.

11. Sonuç: Kıyıda "Mevcut Hakkın Korunması" ile "Yeni Hak Yaratılması" Aynı Şey Değildir

Danıştay Altıncı Dairesinin E.2021/6894, K.2024/7339 sayılı kararı, kıyı alanlarındaki yapılaşma uyuşmazlıklarında önemli bir ayrımı net biçimde ortaya koymaktadır.

Kıyı Kanunu'ndan önce yürürlükte bulunan mevzuata uygun olarak oluşturulmuş ve kanunun geçiş hükümleri kapsamında korunması gereken yapılaşma hakları, belirli koşullar altında kazanılmış hak kapsamında korunabilir.

Ancak bu koruma, taşınmaz sahibine yeni ve daha geniş bir yapılaşma hakkı kazandırmaz.

Özellikle kıyı kenar çizgisinden itibaren ilk 100 metrelik sahil şeridinde, geçmişteki yapılaşma düzeninin varlığı, daha yüksek kat, daha yoğun yapılaşma veya farklı kullanımlar getirilmesinin otomatik hukuki dayanağı olarak kullanılamaz.

Bunun yanında idarenin planlama yetkisi de tamamen ortadan kalkmamaktadır. Kazanılmış hak kapsamında korunan yapılaşma koşulları dahi zorunlu planlama ihtiyaçları ortaya çıktığında şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve kamu yararı doğrultusunda yeniden değerlendirilebilir.

Fakat bunun sınırı, kıyı mevzuatı ve yargı kararlarıdır.

Özellikle daha önce bir mahkeme tarafından hukuka aykırı bulunan yapılaşma hakkının, yeni bir imar planı üzerinden yeniden tesis edilmesi hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmaz.

Bu nedenle kıyı alanlarında imar planlarının hukuka uygunluğu bakımından temel yaklaşım şu şekilde özetlenebilir:

Kıyıda geçmişte hukuka uygun olarak kazanılmış bir yapılaşma hakkı korunabilir; ancak bu hak kıyı mevzuatının sınırlarını aşacak şekilde genişletilemez ve daha önce yargı kararıyla hukuka aykırı olduğu belirlenen bir yapılaşma hakkı yeni bir plan aracılığıyla yeniden ihdas edilemez.

Kıyı hukukunda kazanılmış hakkın işlevi, yeni yapılaşma hakkı yaratmak değil, hukuken korunması gereken mevcut durum ile kıyıların kamu yararına özgülenmesi arasındaki dengeyi sağlamaktır.