Hukuka Aykırı İşyeri Kapatma İşlemi Neticesinde Açılan Tam Yargı Davasında Tazminatın Hesaplanması

Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu, E.2024/1099, K.2025/588, T.13.03.2025

Anahtar Kelimeler: Tam yargı davası, idarenin tazmin sorumluluğu, menfi zarar, müspet zarar, fiilî zarar, yoksun kalınan kâr, işyeri kapatma, hizmet kusuru, zarar hesabı

Bir işletmenin hukuka aykırı biçimde kapatılması hâlinde, işletmenin kapalı kaldığı dönemde kâr elde edememiş olması zararın varlığını tek başına ortaya koymaz. Ancak işletmenin kapatma öncesinde de zarar ediyor olması, hukuka aykırı kapatma işleminin hiçbir zarara yol açmadığı anlamına da gelmez. Asıl mesele, işletmenin kapatılması nedeniyle mevcut zararının artıp artmadığının belirlenmesidir.

Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun kararı, tam da bu ayrım üzerinden önemli bir değerlendirme ortaya koymaktadır.

İdarenin Hukuka Aykırı İşleminden Doğan Zarar

Anayasa'nın 125. maddesinin son fıkrası, “İdare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlüdür.” hükmünü içermektedir. Bu düzenleme, idarenin hukuka aykırı işlem ve eylemlerinden doğan zararları giderme yükümlülüğünün anayasal temelini oluşturmaktadır.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde de tam yargı davaları, idari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan davalar olarak düzenlenmiştir. İYUK'un 12. maddesi ise ilgililere, haklarını ihlal eden bir idari işlem nedeniyle doğrudan tam yargı davası açabilme veya önce iptal davası açıp, bu davanın sonuçlanmasından sonra zararlarının tazmini için tam yargı davasına başvurabilme imkânı tanımaktadır.

İncelenen uyuşmazlıkta da ikinci yol söz konusudur. Davacıya ait işyerinin kapatılmasına ilişkin belediye encümeni kararı iptal edilmiş ve bu iptal kararı kesinleşmiştir. Böylece kapatma işleminin hukuka aykırılığı kesinleşmiş; tartışma, bu işlem nedeniyle davacının hangi zararlarının tazmin edilmesi gerektiği noktasında yoğunlaşmıştır.

İşletmenin Zaten Zarar Ediyor Olması Zararı Ortadan Kaldırmaz

Davacının işyeri 07.08.2012 ile 17.12.2012 tarihleri arasında kapalı kalmıştır. Bilirkişi incelemesinde ise işletmenin 2011, 2012 ve 2013 yıllarında zarar ettiği ve kapalı kalınan dönemde de herhangi bir safi kazancının bulunmadığı tespit edilmiştir. Bu nedenle ilk derece mahkemesi, işletmenin kapalı olduğu dönemde gerçek bir maddi zarar oluşmadığı sonucuna ulaşmıştır.

Danıştay 2. Dairesi ve ardından İDDK bu yaklaşımı yeterli bulmamıştır.

Çünkü bir işletmenin normal faaliyetinde zarar ediyor olması ile hukuka aykırı bir idari işlem nedeniyle uğradığı ilave zarar birbirinden farklıdır. İşletmenin kapatılması sonucunda gelir tamamen ortadan kalkarken bazı giderlerin devam etmesi, işletmenin mevcut zararını artırabilir.

İDDK'nın özellikle isabetli bulduğumuz tespiti de budur: Giderleri gelirlerinden fazla olan bir işletmenin, hukuka aykırı kapatma nedeniyle zararının artması hâlinde bu artan zararın idare tarafından giderilmesi gerekir. 

Dolayısıyla tazminat hesabının yalnızca “işletme kâr etmiş midir?” sorusuna indirgenmesi doğru değildir. Hukuka aykırı işlem hiç tesis edilmemiş olsaydı işletmenin malvarlığının bulunacağı durum ile işlem nedeniyle ortaya çıkan fiilî durum arasındaki farkın araştırılması gerekir.

Menfi ve Müspet Zarar Kavramlarının İdare Hukukunda Kullanılması

İDDK, zarar kavramını değerlendirirken menfi ve müspet zarar ayrımından yararlanmıştır. Kurula göre menfi zarar, sözleşmenin kurulması veya geçerli olması yönündeki güvenin boşa çıkmasından kaynaklanan zararları; müspet zarar ise sözleşme gereği gibi ifa edilseydi ulaşılacak malvarlığı durumu ile mevcut durum arasındaki farkı ifade etmektedir. Kurul daha sonra bu ayrımı somut olaya uygulayarak, kapalı dönemde zorunlu olarak yapılan giderleri menfi zarar; yoksun kalınan kârı ise müspet zarar kapsamında değerlendirmiştir.

Borçlar hukukunda geliştirilen bu kavramlardan idare hukukunda yararlanılması başlı başına sorunlu değildir. İdarenin tazmin sorumluluğunda zararın kapsamının belirlenmesi bakımından özel hukukta geliştirilen zarar teorisinden yararlanılabilir. Nitekim Danıştay kararlarında da fiilî zarar, yoksun kalınan kâr, menfi zarar ve müspet zarar ayrımlarına başvurulduğu görülmektedir.

Danıştay 13. Dairesi, bu çerçevede fiilî zararı malvarlığının aktifindeki azalma veya pasifindeki artış; yoksun kalınan kârı ise malvarlığında meydana gelmesi beklenen artışın engellenmesi şeklinde açıklamış; değerlendirmelerinde doktrindeki zarar ayrımlarından, özellikle Oğuzman ve Barlas'ın Medeni Hukuk eserindeki açıklamalardan ve Turgut Candan'ın Açıklamalı İdari Yargılama Usulü Kanunu'ndaki değerlendirmelerinden yararlanmıştır. (Danıştay 13. Dairesinin 01/06/2023 tarih ve Esas No : 2023/700 Karar No : 2023/2839 sayılı kararı.)

İDDK'nın borçlar hukukundaki zarar teorisinden hareket etmesini, kavramların idare hukukuna aktarılması nedeniyle eleştirmek doğru olmayacaktır.

Bununla birlikte, somut olayda kira, elektrik, su ve doğalgaz gibi giderlerin “menfi zarar” olarak nitelendirilmesi terminolojik açıdan tartışılabilir. Zira klasik anlamıyla menfi zarar, sözleşmenin kurulacağına veya geçerli olduğuna duyulan güvenin boşa çıkması nedeniyle uğranılan zararı ifade etmektedir. Burada ise herhangi bir sözleşme ilişkisi bulunmamakta; zarar, hukuka aykırı bir idari işlemden kaynaklanmaktadır.

Bu giderlerin fiilî veya gerçek zarar kapsamında değerlendirilmesi kavramsal olarak daha açık görünmektedir. Buna karşılık, işletmenin faaliyet gösterememesi nedeniyle elde edemediği net kârın yoksun kalınan kâr olarak nitelendirilmesi yerindedir.

Bu terminolojik farklılık ise İDDK'nın temel yaklaşımını değiştirmemektedir.

Zarar Hesabında “Artan Zarar” Yaklaşımı

Kararın asıl önemi, işletmenin genel ekonomik durumuyla hukuka aykırı işlem nedeniyle ortaya çıkan ilave zararı birbirinden ayırmasıdır.

Örneğin işletme normal şartlarda gelirlerinden daha fazla gideri bulunan ve bu nedenle faaliyetini 20 birim zararla sürdüren bir işletme olabilir. İşletmenin hukuka aykırı biçimde kapatılması nedeniyle gelirleri tamamen ortadan kalkarken, kira veya başka zorunlu giderleri devam ediyorsa, kapatma işlemi işletmenin zararını daha da artırmış olacaktır.

Bu durumda işletmenin zaten zarar ediyor olması, hukuka aykırı kapatma ile ortaya çıkan ilave zarar ile işlem arasındaki nedensellik bağını ortadan kaldırmaz.

İDDK'nın yaklaşımı, tam olarak bu nedenle önemlidir. İşletmenin kâr etmemesi ile zararının bulunmaması aynı şey değildir. Hukuka aykırı işlem nedeniyle mevcut ekonomik durumun daha da kötüleşmesi hâlinde, bu fark tazminat hukukunun konusu olabilir.

Bilirkişi İncelemesinin Sınırı

Bu yaklaşımın doğal sonucu olarak, zarar hesabının yalnızca işletmenin safi kazancına bakılarak yapılması yeterli değildir.

İDDK, kapatma öncesi, kapatma dönemi ve kapatma sonrası dönemin birlikte incelenmesini; özellikle kapalı kalınan dönemde de yapılması zorunlu olan kira, elektrik, su ve doğalgaz giderlerinin faturalar ve diğer kayıtlar üzerinden belirlenmesini gerekli görmüştür.

Burada bilirkişinin görevi de “işletmenin kârı var mıydı?” sorusuna cevap vermekten ibaret değildir. Esas olarak, hukuka aykırı kapatma olmasaydı katlanılacak ekonomik sonuç ile kapatma nedeniyle fiilen ortaya çıkan ekonomik sonuç arasındaki farkın ortaya konulması gerekir.

Bu nedenle İDDK, mevcut bilirkişi raporunu yeterli bulmamış ve davanın reddine ilişkin ısrar kararını eksik inceleme nedeniyle bozmuştur.

Değerlendirme

İDDK'nın kararı, tam yargı davalarında zararın belirlenmesinde somut ve gerçek ekonomik kaybın esas alınması gerektiğini ortaya koyması bakımından isabetlidir.

Kararda menfi ve müspet zarar ayrımının kullanılması, özel hukuk kavramlarının idare hukukuna taşınması bakımından bir sorun teşkil etmemektedir. Ancak somut olayda zorunlu işletme giderlerinin “menfi zarar” olarak adlandırılması, bu kavramın klasik sözleşmesel anlamıyla tam olarak örtüşmemektedir. Fiilî/gerçek zarar kavramı bu giderleri açıklamak bakımından daha uygun görünmektedir.

Bununla birlikte, kararın esaslı katkısı terminolojik sınıflandırmada değil, zararın işletmenin genel kârlılık durumundan bağımsız olarak, hukuka aykırı işlem nedeniyle artıp artmadığının araştırılması gerektiğini ortaya koymasındadır.

Başka bir ifadeyle, bir işletmenin zaten zarar ediyor olması, idarenin hukuka aykırı işlemi nedeniyle uğradığı zararı tazmin etme yükümlülüğünü ortadan kaldırmaz. Tazmin edilecek tutar ise işletmenin kapatılması nedeniyle ortaya çıkan gerçek ve nedensellik bağı bulunan ilave zarar ile sınırlı olmalıdır.

Bu nedenle İDDK'nın, davacıya doğrudan 70.000 TL ödenmesine karar vermek yerine, mevcut incelemenin yetersiz olduğunu belirterek zorunlu giderlerin ayrıca araştırılmasını istemesi de yerindedir. Karar, “kâr yoksa zarar da yoktur” şeklindeki basitleştirici yaklaşımın tam yargı davalarında yeterli olmadığını açık biçimde ortaya koymaktadır.