Ruhsat İptal Edilmeden İşyeri Faaliyetten Men Edilebilir mi?

Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu, E.2024/1890, K.2025/590, T.13.03.2025

Anahtar Kelimeler: İşyeri açma ve çalışma ruhsatı, faaliyetten men, işyeri kapatma, ruhsat iptali, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik, Ek 3, idari yaptırım, belediye

Bir işyerinde ruhsata veya ilgili mevzuata aykırılık tespit edildiğinde idarenin önünde her zaman aynı seçenek bulunmaz. Ruhsatı iptal etmek ile işyerini belirli bir süre faaliyetten men etmek aynı hukuki işlem değildir. Özellikle aykırılığın giderilmesinin mümkün olduğu durumlarda, işletmenin tamamen ruhsatsız hâle getirilmesi yerine geçici olarak faaliyetinin durdurulması daha ölçülü bir müdahale olabilir.

Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 13.03.2025 tarihli, E.2024/1890, K.2025/590 sayılı kararı, bu iki yaptırım arasındaki ilişkiyi ve ruhsat iptal edilmeden ruhsatlı bir işyerinin faaliyetten men edilip edilemeyeceğini ele almaktadır.

Uyuşmazlık ve Danıştay'ın Yaklaşımı

Uyuşmazlık, akaryakıt istasyonundaki akaryakıt ve LPG tanklarının imar ve karayolları mevzuatında öngörülen yapı yaklaşma sınırları içerisinde kaldığı gerekçesiyle, aykırılıklar giderilinceye kadar faaliyetin durdurulacağına ilişkin belediye işleminin iptali isteminden doğmuştur.

Danıştay Dördüncü Dairesi ilk aşamada, işyeri açma ve çalışma ruhsatı iptal edilmeden ruhsatlı bir işyerinin faaliyetten men edilemeyeceği sonucuna ulaşmıştı. Ancak dosya İDDK önüne geldiğinde Kurul, 09.06.2020 tarihli Yönetmelik değişikliğiyle getirilen Ek 3. maddeyi dikkate alarak farklı bir sonuca ulaşmıştır.

İDDK'nın dikkat çektiği temel nokta, yeni düzenlemenin dava konusu işlemden sonra yürürlüğe girmiş olmasıdır. Buna rağmen Kurul, düzenlemenin ruhsatın doğrudan iptal edilmesi yerine aykırılıkların giderilmesine imkân veren ve işletme açısından daha lehe bir rejim getirdiğini belirterek dikkate alınması gerektiğini kabul etmiştir.

Böylece Kurul, ruhsat iptal edilmeksizin ruhsatlı bir işyerinin belirli koşullarda faaliyetten men edilebileceğini kabul etmiş ve Bölge İdare Mahkemesinin ısrar kararını onamıştır.

Burada dikkat edilmesi gereken önemli bir nokta vardır: İDDK, işyerinin her durumda ruhsat iptal edilmeksizin kapatılabileceğini söylememektedir. Kararın dayandığı hukuki rejim, belirli aykırılıkların giderilmesi amacıyla geçici faaliyet yasağı öngören özel düzenlemedir.

Güncel Mevzuatta Faaliyetten Men ve Ruhsat İptali

Bugünkü sistem bakımından temel düzenleme, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik'in Ek 3. maddesidir. Güncel metinde, belirli denetimler sonucunda işletmecinin kusurlu fiili nedeniyle ortaya çıkan mevzuata aykırılık veya noksanlıkların giderilmesi için işletmeciye bir defaya mahsus 15 günlük süre verilmesi öngörülmektedir.

Bu sürede aykırılıkların giderilmemesi hâlinde, 1608 sayılı Kanun'un 1. maddesi uyarınca idari para cezası uygulanmasının yanı sıra:

• gayrisıhhî müesseselerde, aykırılık ve noksanlıklar giderilinceye kadar,

• sıhhi müesseselerde, yetkili idarenin belirleyeceği ve 15 günü aşamayacak süreyle

faaliyetten men kararı verilebilmektedir. Aykırılıkların giderildiğinin tespiti hâlinde ise men kararı derhâl kaldırılır.

Dolayısıyla güncel mevzuat bakımından ruhsatın varlığı, işyerinin her koşulda faaliyetine devam edebileceği anlamına gelmemektedir. Ruhsat iptal edilmeden de mevzuata aykırılığın giderilmesini sağlamak amacıyla geçici faaliyet yasağı uygulanabilir.

Buna karşılık ruhsat iptali, geçici faaliyet yasağından farklı ve daha ağır bir hukuki sonuç doğurur. Nitekim Yönetmelik sistematiğinde ruhsatın iptalini öngören özel hâller ayrıca düzenlenmiştir. Örneğin Yönetmelik'in 42. maddesinde, 2559 sayılı Polis Vazife ve Salahiyet Kanunu'nun 8. maddesinde belirtilen fiiller nedeniyle bir yıl içinde üç defa faaliyetten men edilen işyerlerinde aynı fiillerin tekrarlanması hâlinde ruhsatın iptali öngörülmektedir.

Bu nedenle “faaliyetten men” ile “ruhsat iptali” birbirinin alternatifi olarak her olayda serbestçe seçilebilecek iki işlem değildir. Her birinin uygulanabilmesi için ilgili mevzuatta öngörülen özel şartların gerçekleşmesi gerekir.

Faaliyetten Men Kararının Uygulanması

Faaliyetten men kararı verildikten sonra bunun uygulanması da Yönetmelik'te ayrıca düzenlenmiştir. Yönetmelik'in 40. maddesine göre kapatma kararı işyeri sahibine veya kanuni temsilcisine tebliğ edilir ve kapatma işlemine hazırlanması için azami 24 saat süre tanınır. Kapatma sırasında işyeri sahibinin veya temsilcisinin hazır bulundurulması, bozulabilecek mallar ile özel ve zaruri eşyaların çıkarılmasına izin verilmesi ve kapatma işleminin tutanak altına alınması gerekir.

Bu yönüyle “faaliyetten men” ile “mühürleme”yi de birbirinden ayırmak gerekir. Faaliyetten men, işyerinin faaliyet göstermesini yasaklayan idari karardır; mühürleme ise bu kararın fiilen uygulanma yöntemidir.

Dolayısıyla idarenin yalnızca “işyerini mühürledim” demesi yeterli değildir. Mühürlemenin dayandığı faaliyetten men kararının yetkili makam tarafından, doğru hukuki sebebe dayanılarak ve mevzuatta öngörülen usule uygun biçimde tesis edilmiş olması gerekir.

Kararın Zamansal Uygulama Bakımından Önemi

Kararın belki de en dikkat çekici yönü, dava konusu işlemden sonra yürürlüğe giren Yönetmelik hükmünün dikkate alınmış olmasıdır.

Kural olarak bir idari işlemin hukuka uygunluğu, işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan hukuk kuralları esas alınarak değerlendirilir. İDDK ise somut olayda sonradan yürürlüğe giren düzenlemeyi, işletme açısından daha lehe olması ve aykırılıkların giderilmesine imkân tanıması nedeniyle dikkate almıştır.

Bu yaklaşımın özellikle yaptırım niteliği taşıyan idari işlemler bakımından ayrıca değerlendirilmesi gerekir. Zira sonradan yürürlüğe giren düzenlemenin geçmişteki işlemin hukuka uygunluğunu etkileyebilmesi, ancak ilgili düzenlemenin gerçekten lehe bir hukuki rejim oluşturup oluşturmadığı ve bunun geçmişteki hukuki duruma hangi ölçüde uygulanabileceği sorularının cevaplanmasıyla mümkündür.

Somut olayda İDDK'nın gerekçesi, yeni düzenlemenin ruhsatın iptal edilmesi gibi daha ağır bir sonuç yerine, aykırılığın giderilmesine kadar geçici faaliyet yasağı öngörmesine dayanmaktadır. Bu yönüyle Kurulun yaklaşımı, işletmenin faaliyetinin tamamen sona ermesini önleyen daha ölçülü bir müdahaleyi esas almaktadır.

Sonuç: Ruhsatlı İşyerinin de Faaliyeti Durdurulabilir

İDDK'nın kararı, ruhsatın varlığı ile faaliyetin kesintisiz şekilde sürdürülebilmesi arasında mutlak bir bağ bulunmadığını ortaya koymaktadır.

Mevcut mevzuat çerçevesinde, Yönetmelik'te öngörülen şartların gerçekleşmesi hâlinde ruhsat iptal edilmeksizin işyerinin geçici olarak faaliyetten men edilmesi mümkündür.

Ancak bunun için ilgili düzenlemenin kapsamına giren bir aykırılığın bulunması, öngörülen sürecin işletilmesi ve faaliyetten men kararının yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurları bakımından hukuka uygun olması gerekir. Ek 3 kapsamında ise aykırılığın giderilmesiyle men kararının kaldırılması da sistemin önemli bir parçasıdır.

Bu nedenle işyeri sahipleri açısından “ruhsatım var, dolayısıyla işyerim mühürlenemez” şeklindeki genel bir kabul doğru değildir. Aynı şekilde idareler açısından da “aykırılık var, o hâlde işyerini doğrudan mühürleyebiliriz” yaklaşımı hukuken yeterli değildir. Hangi aykırılığın hangi mevzuat hükmüne tabi olduğu, hangi makamın yetkili olduğu, işletmeciye süre verilmesinin gerekip gerekmediği ve faaliyet yasağının hangi süre ve usulle uygulanabileceği somut olayda ayrı ayrı ortaya konulmalıdır.

İDDK'nın 13.03.2025 tarihli kararı bu ayrımı netleştirmesi ve ruhsat iptali ile geçici faaliyetten men arasındaki hukuki farkı ortaya koyması bakımından uygulamada dikkate alınması gereken bir karardır.