Aşırı Düşük Teklif Açıklamasında Üçüncü Kişi Faturaları ve İsteklinin Sorumluluğu
Anahtar Kelimeler: Aşırı düşük teklif, üçüncü kişiden alınan fiyat teklifi, EK-O.6, satış tutarı tespit tutanağı, e-fatura, GİB sistemi, yasak fiil ve davranış, 4734 sayılı Kanun m.17/b, isteklinin sorumluluğu, kamu ihale hukuku
İlgili Karar:
Danıştay Onüçüncü Daire, E.2025/3052, K.2026/32, 13.01.2026.
Giriş
Aşırı düşük teklif açıklamalarında üçüncü kişilerden alınan fiyat tekliflerinin kullanılması, kamu ihale uygulamasında hem teklifin gerçekçi maliyet yapısının ortaya konulması hem de açıklamaya esas belgelerin güvenilirliğinin sağlanması bakımından önem taşımaktadır.
Bu kapsamda üçüncü kişiden alınan fiyat teklifinin satış tutarı tespit tutanağına dayanması ve bu tutanakta yer alan bilgilerin faturalarla tevsik edilmesi mümkündür. Ancak özellikle faturaların Gelir İdaresi Başkanlığı sisteminde görünmemesi hâlinde, iki ayrı hukuki sorun ortaya çıkmaktadır:
Birincisi, söz konusu faturaların aşırı düşük teklif açıklamasında tevsik edici belge olarak kullanılabilirliği;
ikincisi ise bu faturaların GİB sisteminde kayıtlı olmamasının, isteklinin 4734 sayılı Kanun'un 17. maddesinin (b) bendinde düzenlenen “ihale kararını etkileyecek davranışlarda bulunmak” fiilinden sorumlu tutulmasına yeterli olup olmadığıdır.
Danıştay Onüçüncü Dairesinin 13.01.2026 tarihli E.2025/3052, K.2026/32 sayılı kararı, bu iki soruyu birbirinden ayırması bakımından önem taşımaktadır. Daire, faturaların GİB sisteminde kayıtlı olmamasının EK-O.6 bakımından doğurduğu sonucu farklı, bu durumun isteklinin yasak fiil ve davranışta bulunduğu anlamına gelip gelmediğini ise farklı bir hukuki değerlendirmeye tabi tutmuştur.
I. Uyuşmazlığın Maddi ve Hukuki Çerçevesi
Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu Genel Müdürlüğünce 13.05.2025 tarihinde gerçekleştirilen “Genel Müdürlük ve Taşra Teşkilatı Malzemeli Temizlik ve Muhtelif Yardımcı Hizmetler” ihalesinde davacı iş ortaklığının teklifi aşırı düşük teklif kapsamında değerlendirilmiştir.
İstekli, açıklamasında üçüncü kişilerden alınan fiyat tekliflerine ve bunların dayanağı olan satış tutarı tespit tutanaklarına yer vermiştir. Tutanaklarda yer alan fatura bilgilerinin gerçekliğine ilişkin tereddüt üzerine Kamu İhale Kurulu tarafından Gelir İdaresi Başkanlığından bilgi istenilmiş; GİB'in 02.07.2025 tarihli cevabında söz konusu faturaların Başkanlık sisteminde kayıtlı olmadığı bildirilmiştir.
Kamu İhale Kurulu, GİB sisteminde kayıtlı olmayan faturaların EK-O.6 satış tutarı tespit tutanağına dayanak oluşturamayacağı sonucuna ulaşmış ve bu durumu 4734 sayılı Kanun'un 17. maddesinin (b) bendindeki “ihale kararını etkileyecek davranış” kapsamında değerlendirmiştir. Bu nedenle aşırı düşük teklif açıklamasının reddedilmesi gerektiği yönünde düzeltici işlem belirlenmiştir.
İlk derece mahkemesi ise GİB sisteminde faturaların görünmemesinin tek başına faturaların hiç düzenlenmediğini veya gerçeği yansıtmadığını göstermeyeceği, elektronik belgelerin oluşturulması ve aktarılması sırasında teknik sorunların ortaya çıkabileceği gerekçesiyle, faturaların gerçekliğinin ayrıca araştırılması gerektiği sonucuna ulaşmıştır.
Danıştay ise uyuşmazlığı iki ayrı hukuki mesele üzerinden değerlendirmiştir.
II. Aşırı Düşük Teklif Açıklamasında Üçüncü Kişi Fiyat Tekliflerinin Hukuki Konumu
4734 sayılı Kanun'un 38. maddesi uyarınca teklif fiyatı aşırı düşük olan isteklilerden, tekliflerinde önemli olduğu tespit edilen bileşenlere ilişkin ayrıntılı açıklama istenmektedir.
Kamu İhale Genel Tebliği'nin 79.2.2.1 maddesinde, üçüncü kişilerden alınan fiyat tekliflerinin aşırı düşük teklif açıklamasında kullanılabilmesi düzenlenmiştir. Buna göre fiyat teklifinin dayanağı olarak, ilgili meslek mensubu tarafından maliyet tespit tutanağı veya satış tutarı tespit tutanağı düzenlenmektedir.
Satış tutarı tespit tutanağına dayalı fiyat tekliflerinde, fiyat teklifinin Tebliğ'de öngörülen koşulları taşıması ve meslek mensubu tarafından gerekli beyanın verilmesi gerekmektedir. Meslek mensubu ayrıca tutanaklardaki bilgilerin doğruluğundan sorumludur.
Bu sistemin önemli bir özelliği, üçüncü kişiden alınan fiyat teklifinin doğruluğunun bütün yönleriyle istekli tarafından araştırılmasının beklenmemesidir.
Danıştay da bu noktaya özellikle vurgu yapmıştır. Daireye göre, üçüncü kişi tarafından hazırlanan fiyat teklifinin, ekindeki tutanakların ve bunların doğruluğunu tevsik amacıyla sunulan fatura bilgilerinin ihale idaresine verilmesi, esas itibarıyla isteklinin yaptığı açıklama faaliyetini oluşturmaktadır. Bu belgelerde yer alan bilgilerin doğruluğunun teyidi ise mevzuat sistemi içerisinde meslek mensubunun sorumluluğundadır.
Bu yaklaşım, isteklinin hiçbir şekilde sorumluluğunun bulunmadığı anlamına gelmemektedir. İsteklinin kendi ürettiği, aldığı veya sattığı mallara ilişkin fiyatları kendi ticari kayıtları üzerinden açıklaması hâlinde ise farklı bir sorumluluk rejimi bulunmaktadır. Böyle bir durumda açıklamanın dayandığı alış ve satışların doğrudan isteklinin kendi faaliyeti kapsamında bulunması nedeniyle, bu bilgilerin doğruluğundan isteklinin sorumlu olması tabiidir.
Dolayısıyla mevzuatta iki farklı durumun birbirinden ayrıldığı görülmektedir:
Üçüncü kişiden alınan fiyat teklifi: Belge ve tutanakların doğruluğunun denetiminde üçüncü kişi ve meslek mensubunun sorumluluğu ön plana çıkmaktadır.
İsteklinin kendi alış/satışlarına dayanan açıklama: Ticari kayıtların doğruluğundan doğrudan istekli sorumludur.
Bu ayrım, Danıştay kararının temel hareket noktalarından biridir.
III. GİB Sisteminde Kayıtlı Olmayan Faturaların EK-O.6 Bakımından Sonucu
Danıştay, kararın bu kısmında ilk derece mahkemesinden farklı bir sonuca ulaşmıştır.
Daireye göre GİB sistemine kayıtlı olmayan faturaların aşırı düşük teklif açıklamasında tevsik edici belge olarak kullanılmasına imkân bulunmamaktadır. Bunun nedeni, bu belgelerin kullanılmasının aşırı düşük teklif açıklamasının denetlenebilirliğini ve ihale sürecinin sağlıklı biçimde yürütülmesini olumsuz etkileyebilme ihtimalidir.
Danıştay burada önemli bir ayrım yapmaktadır.
GİB sisteminde kayıtlı olmayan faturanın EK-O.6'ya dayanak oluşturamaması ile isteklinin sahte veya yanıltıcı belge kullandığının kabul edilmesi aynı hukuki sonuç değildir.
Nitekim Daire, kararın bir bölümünde GİB sisteminde faturaların bulunmamasının, bu faturaların EK-O.6 satış tutarı tespit tutanağında tevsik edici belge olarak kullanılmasına engel olduğunu kabul etmiştir. Ancak aynı durumun doğrudan 4734 sayılı Kanun'un 17/b maddesi kapsamında isteklinin yasak fiil işlediğini göstermeyeceğini ayrıca değerlendirmiştir.
Kanaatimizce kararın en önemli hukuki ayrımı budur.
IV. 4734 Sayılı Kanun'un 17/b Maddesi Bakımından İsteklinin Sorumluluğu
4734 sayılı Kanun'un 17. maddesinin (b) bendinde, isteklileri tereddüde düşürmek, katılımı engellemek, anlaşma teklif etmek veya teşvik etmek, rekabeti ya da ihale kararını etkileyecek davranışlarda bulunmak yasak fiil ve davranışlar arasında sayılmıştır.
Bu fiillerin tespiti ise sıradan bir belge eksikliği değerlendirmesinden farklı sonuçlar doğurmaktadır.
Çünkü 17. maddede belirtilen yasak fiil ve davranışların tespiti, yalnızca mevcut ihaledeki teklifin değerlendirme dışı bırakılmasıyla sınırlı sonuç doğurmayıp, Kanun'un 58. maddesi kapsamında kamu ihalelerine katılmaktan yasaklama sonucunu da doğurabilmektedir. Danıştay bu nedenle yasak fiil ve davranışın hiçbir tereddüde yer bırakmayacak şekilde açık ve net olarak ortaya konulması gerektiğini vurgulamıştır.
Bu yaklaşım, kamu ihale hukukunda yaptırım ile basit belge uygunsuzluğu arasındaki ayrım bakımından önemlidir.
Bir belgenin mevzuatta aranan şartları taşımaması, o belgenin ilgili ihale bakımından kullanılamamasına yol açabilir. Ancak bundan hareketle, isteklinin ihale kararını etkilemeye yönelik yasak bir davranışta bulunduğu sonucuna ulaşabilmek için ayrıca isteklinin bu fiille bağlantısının ortaya konulması gerekir.
V. Üçüncü Kişinin Fiilinden İsteklinin Sorumlu Tutulabilmesi
Danıştay'ın kararındaki en önemli değerlendirmelerden biri, üçüncü kişi tarafından sunulan belgedeki hukuka aykırılığın doğrudan isteklinin sorumluluğuna yüklenebilmesi için somut bir bağlantının ortaya konulması gerektiği yönündedir.
Daireye göre, üçüncü kişi tarafından hazırlanan fiyat teklifinde veya bu teklifin dayanağı olan belgelerde hukuka aykırılık bulunması hâlinde, isteklinin bundan sorumlu tutulabilmesi; söz konusu hukuka aykırılık ile istekli arasında somut bir bağlantı bulunmasına bağlıdır.
Başka bir ifadeyle, isteklinin üçüncü kişiyle birlikte hareket ettiği veya söz konusu hukuka aykırılığı bildiği ya da bilmesi gerektiği yönünde somut tespitlerin yapılması gerekir.
Bu yaklaşım, objektif sorumluluk ile kusura dayalı sorumluluk arasındaki sınırın kamu ihale hukukunda da gözetilmesi gerektiğini ortaya koymaktadır.
Aksi hâlde istekli, kendi kontrol alanı dışında gerçekleşen bir üçüncü kişi davranışından, herhangi bir bilgi veya iştirak ilişkisi ortaya konulmaksızın sorumlu tutulabilecektir.
Bu durum özellikle üçüncü kişilerden fiyat teklifi alınmasını öngören aşırı düşük teklif açıklama yönteminin işlevini de zayıflatabilecektir. Zira istekliden, üçüncü kişinin muhasebe kayıtlarının veya elektronik belge sistemindeki işlemlerinin tamamını önceden denetlemesi beklenirse, Tebliğ'in üçüncü kişilerden fiyat teklifi alınmasına izin veren mekanizmasının uygulanabilirliği önemli ölçüde azalacaktır.
VI. İsteklinin Bilgisi ve Bilmesi Gerektiği Hususu
Danıştay'ın yaklaşımı, isteklinin üçüncü kişinin belgelerindeki her türlü usulsüzlükten otomatik olarak sorumlu tutulamayacağını ortaya koymaktadır.
Bununla birlikte bu durum, isteklinin üçüncü kişi tarafından sağlanan belgeler bakımından hiçbir sorumluluğunun bulunmadığı anlamına da gelmez.
Özellikle somut olayda;
isteklinin üçüncü kişiyle birlikte hareket edip etmediği,
belgelerin düzenlenmesine müdahale edip etmediği,
belgelerdeki hukuka aykırılıktan haberdar olup olmadığı,
olayın özellikleri itibarıyla hukuka aykırılığı bilmesi gerekip gerekmediği
araştırılmalıdır.
Danıştay da somut olayda bu hususların hiçbir şekilde ortaya konulmadığını belirterek, yalnızca üçüncü kişi tarafından hazırlanan ve sonradan GİB sisteminde kayıtlı olmadığı tespit edilen belgelerin istekli tarafından sunulmuş olmasını, 17/b kapsamında yasak fiilin gerçekleştiğini kabul etmek için yeterli görmemiştir.
VII. İhale Hukukunun Temel İlkeleri Bakımından Değerlendirme
Kararın bu yönü, 4734 sayılı Kanun'un 5. maddesinde yer alan temel ilkelerle de doğrudan ilişkilidir.
Kanun; saydamlık, rekabet, eşit muamele, güvenilirlik, gizlilik, kamuoyu denetimi, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanması ve kaynakların verimli kullanılmasını temel ilkeler olarak kabul etmektedir.
Danıştay, üçüncü kişi fiyat tekliflerinin kullanılmasını tamamen dışlamamış; ancak GİB sisteminde kayıtlı olmayan faturaların aşırı düşük teklif açıklamasında kullanılmasının ihale sürecinin sağlıklı işleyişini ve denetlenebilirliğini zedeleyebileceğini kabul etmiştir.
Bu nedenle kararın iki yönlü bir denge kurduğu söylenebilir:
Bir tarafta ihalenin güvenilirliği ve denetlenebilirliği bulunmaktadır.
Diğer tarafta ise isteklinin, kendi kontrolü dışındaki üçüncü kişi davranışlarından dolayı otomatik olarak yaptırıma tabi tutulmaması bulunmaktadır.
Danıştay, ilk husus bakımından faturaların EK-O.6 bakımından kullanılmasını engellerken, ikinci husus bakımından isteklinin sorumluluğunun ayrıca somutlaştırılması gerektiğini kabul etmiştir.
VIII. Kararın Hukuki Önemi
Kararın kamu ihale hukuku bakımından esas önemi, “belgenin geçersizliği” ile “yasak fiil ve davranışın gerçekleşmesi” arasındaki ayrımı açık biçimde ortaya koymasıdır.
Bir belgenin ihale mevzuatının öngördüğü tevsik şartlarını taşımaması, öncelikle o belgenin açıklamada kullanılabilirliği bakımından değerlendirilmelidir.
Buna karşılık, 4734 sayılı Kanun'un 17. maddesi kapsamında yasak fiil ve davranış bulunduğunun kabulü için daha ileri bir değerlendirme yapılması gerekir.
Özellikle üçüncü kişi tarafından hazırlanan bir belgenin söz konusu olduğu durumlarda, isteklinin bu davranışla bağlantısı ortaya konulmadan yalnızca belgenin hukuki durumundan hareketle isteklinin yaptırıma tabi tutulması, Danıştay'ın bu kararı karşısında yeterli olmayacaktır.
Bu nedenle karar, kamu ihale hukukunda “fiilin aidiyeti” sorununa ilişkin önemli bir ölçüt ortaya koymaktadır.
Sonuç
Danıştay Onüçüncü Dairesinin E.2025/3052, K.2026/32 sayılı kararı, aşırı düşük teklif açıklamalarında üçüncü kişilerden alınan fiyat tekliflerinin dayanağını oluşturan faturaların GİB sistemindeki durumuna ilişkin iki farklı hukuki sonucu birbirinden ayırması bakımından önem taşımaktadır.
Daire bir taraftan GİB sisteminde kayıtlı olmayan faturaların EK-O.6 satış tutarı tespit tutanağının dayanağı olarak kabul edilemeyeceğini belirlemiş; diğer taraftan ise bu durumun, herhangi bir ek araştırma yapılmaksızın isteklinin 4734 sayılı Kanun'un 17/b maddesinde düzenlenen yasak fiil ve davranışı gerçekleştirdiğinin kabulüne yeterli olmayacağını ortaya koymuştur.
Kanaatimizce kararın isabetli yönü, bu iki hukuki meseleyi birbirinden ayırmasıdır. Çünkü bir belgenin ihale mevzuatı bakımından tevsik edici belge niteliğini taşımaması ile isteklinin ihale kararını etkilemeye yönelik yasak bir davranışta bulunduğunun tespiti aynı hukuki değerlendirmeyi gerektirmemektedir.
Özellikle üçüncü kişilerden alınan fiyat tekliflerinde, üçüncü kişinin düzenlediği belge veya tutanaklarda ortaya çıkan hukuka aykırılığın isteklinin sorumluluğuna yüklenebilmesi için, isteklinin bu fiille somut bağlantısının, bilgisi veya bilmesi gerektiğinin ortaya konulması gerekir. Aksi yaklaşım, üçüncü kişilerden fiyat teklifi alınmasına dayalı aşırı düşük teklif açıklaması mekanizmasının işlevini zayıflatabileceği gibi, 4734 sayılı Kanun'un 5. maddesinde yer alan rekabet ve güvenilirlik ilkeleriyle de bağdaşmayabilecektir.
Bu itibarla karar, ihale dokümanının veya açıklama belgesinin objektif olarak kabul edilebilirliği ile bu belgeyi sunan isteklinin kişisel sorumluluğunun birbirinden ayrılması gerektiğini ortaya koyan bir içtihat niteliğindedir.
Daire, bu ayrımı özellikle yasak fiil ve davranışlar bakımından “fiilin kesin olarak sübuta ermesi” gerektiğini vurgulayarak güçlendirmiştir.
Kararın sonucu da bu ayrım doğrultusundadır: 17/b kapsamında yasak fiil işlendiği gerekçesiyle teklifin değerlendirme dışı bırakılmasına ilişkin işlem yönünden ilk derece mahkemesinin iptal kararı gerekçe değiştirilerek onanmış; buna karşılık GİB sisteminde kayıtlı olmayan faturaların EK-O.6 bakımından kullanılabilir olmadığı yönündeki değerlendirme bakımından ilk derece mahkemesi kararı bozulmuş ve bu kısım yönünden davanın reddine karar verilmiştir. Karar 13.01.2026 tarihinde oybirliğiyle verilmiş ve 2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesi uyarınca kesin olarak hüküm altına alınmıştır.
