Özel Hastaneler Yönetmeliğinde Hekimlerin İl Dışında Çalışmasının Sınırlandırılması: Danıştayın “Aynı İlde” İbaresine İlişkin Yürütmenin Durdurulması Kararı

Anahtar Kelimeler: Özel Hastaneler Yönetmeliği, Hekimlerin Birden Fazla Yerde Çalışması, Sağlık Personeli Planlaması, “Aynı İlde” İbaresi, 1219 Sayılı Kanun, Sağlık Bakanlığı, Ölçülülük İlkesi, Kamu Yararı, Yürütmenin Durdurulması

İlgili Danıştay Kararı:

• Danıştay Onuncu Daire, E.2025/817, 31.12.2025 tarihli yürütmenin durdurulması kararı

Giriş

30/01/2025 tarih ve 32798 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin 16. maddesinin 3. fıkrası, planlama kapsamındaki özel sağlık kuruluşunda çalışan tabip, uzman tabip ve diş tabiplerinin, Sağlık Bakanlığının istihdam planlamaları doğrultusunda ve 1219 sayılı Kanun'un 12. maddesine uygun olmak kaydıyla, kadrolu olarak çalıştıkları özel sağlık kuruluşu dışında bir özel sağlık kuruluşunda daha kadro dışı geçici olarak çalışabilmelerine imkân tanımaktadır. Ancak düzenleme bu ikinci çalışma imkânını, hekimin kadrolu olarak çalıştığı özel sağlık kuruluşunun bulunduğu “aynı ilde” bulunan başka bir özel sağlık kuruluşuyla sınırlandırmıştır.

Danıştay Onuncu Dairesi, E.2025/817 sayılı dosyada verdiği yürütmenin durdurulması kararında, söz konusu düzenlemenin “aynı ilde” ibaresi yönünden yürütmenin durdurulmasına karar vermiştir. Daire, Sağlık Bakanlığının sağlık insan gücünü planlama konusunda yetkili olduğunu kabul etmekle birlikte, bu yetkinin sınırsız olmadığına; somut olayda getirilen coğrafi sınırlamanın sağlık hizmetinin etkin ve verimli sunulması ile hastaların hekime erişimi bakımından ölçülülük sorununa yol açtığı sonucuna ulaşmıştır.

Kararın özellikle dikkat çekici yönü, Bakanlığın planlama yetkisinin varlığı ile bu yetkinin somut olarak nasıl kullanılacağı arasında ayrım yapmasıdır.

I. Düzenlemenin Kapsamı ve Hukuki Sorun

Yönetmeliğin 16. maddesinin 3. fıkrasında getirilen sistem, hekimin birden fazla sağlık kuruluşunda çalışmasını tamamen yasaklamamaktadır.

Düzenlemeye göre planlama kapsamındaki özel sağlık kuruluşunda kadrolu çalışan tabip, uzman tabip ve diş tabibi; Bakanlığın istihdam planlamaları ve 1219 sayılı Kanun'un 12. maddesi çerçevesinde, kadrolu çalıştığı kuruluş dışında bir özel sağlık kuruluşunda daha kadro dışı geçici olarak çalışabilecektir. Ancak ikinci kuruluşun aynı ilde bulunması şart koşulmuştur.

Dolayısıyla uyuşmazlık, hekimin birden fazla yerde çalışıp çalışamayacağından ziyade, Bakanlığın bu çalışma imkânını il sınırı esasına göre sınırlandırıp sınırlandıramayacağı noktasında toplanmaktadır.

Davacı taraf, 1219 sayılı Kanun'un 12. maddesinin hekimlerin birden fazla sağlık kurum ve kuruluşunda çalışmasına izin verdiğini, buna karşılık kanunda bulunmayan “aynı ilde” şartının yönetmelik ile getirilemeyeceğini ileri sürmüştür.

Bu itibarla hukuki sorun, yalnızca normlar hiyerarşisi bakımından “Yönetmelik kanunda olmayan bir sınırlama getirebilir mi?” sorusundan ibaret değildir. Aynı zamanda sağlık insan gücü planlaması amacıyla tanınan idari yetkinin, coğrafi bir çalışma sınırlaması öngörülmesi suretiyle ölçülü kullanılıp kullanılmadığı sorusunun da cevaplandırılması gerekmektedir.

II. Sağlık Bakanlığının Planlama Yetkisi

Danıştay, öncelikle Sağlık Bakanlığının sağlık insan gücünün planlanması konusunda geniş bir yetkiye sahip olduğunu kabul etmiştir.

3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 3. maddesinde sağlık kurum ve kuruluşlarının ülke genelinde dengeli, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde planlanması ve sağlık insan gücünün dengeli dağılımının sağlanması öngörülmüştür. Aynı Kanun'un 9. maddesinde ise sağlık kurum ve kuruluşlarının personel standartlarının belirlenmesi, hizmet standartlarının tespiti ve denetimi konusunda Bakanlığa görev ve yetkiler verilmiştir.

Bunun yanında 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 355. maddesinde Sağlık Bakanlığının sağlık insan gücünü kamu ve özel kurumlar düzeyinde planlaması ve istihdamın bu plan çerçevesinde yürütülmesini denetlemesi Bakanlığın görevleri arasında sayılmıştır.

1219 sayılı Kanun'un 12. maddesi de hekimlerin birden fazla sağlık kurum ve kuruluşunda çalışabilmesini, Sağlık Bakanlığınca yapılan istihdam planlamaları çerçevesinde düzenlemektedir.

Bu nedenle Danıştay, Bakanlığın hekimlerin birden fazla sağlık kuruluşunda çalışmalarına ilişkin planlama yapma yetkisini ilke olarak hukuka uygun görmüştür. Nitekim Daire, 16. maddenin 3. fıkrasının “aynı ilde” ibaresi dışındaki kısmı bakımından yürütmenin durdurulması istemini reddetmiştir.

Buradan çıkan temel sonuç şudur: Danıştay, Bakanlığın planlama yetkisini değil, bu yetkinin belirli bir coğrafi sınırlama getirilerek kullanılma biçimini denetlemiştir.

III. Planlama Yetkisi Sınırsız Bir Düzenleme Yetkisi Değildir

Kararın asıl hukuki ağırlık merkezi bu noktada ortaya çıkmaktadır.

Danıştay, Sağlık Bakanlığının sağlık insan gücünü planlama konusunda yetkili olduğunu kabul ettikten sonra, bu yetkinin hukukun genel ilkeleri ile anayasal ve yasal hükümlerle sınırlandırıldığını açıkça vurgulamıştır.

Bu yaklaşım idare hukuku bakımından yerindedir. İdareye kanunla belirli bir alanda planlama yetkisi tanınması, bu yetkinin kullanılmasına ilişkin her türlü sınırlamanın otomatik olarak hukuka uygun olduğu anlamına gelmez.

Planlama yetkisi;

• kanuni dayanağa,

• kamu yararı ve hizmet gereklerine,

• eşitlik ilkesine,

• ölçülülük ilkesine,

• sağlık hizmetinin niteliğine

uygun biçimde kullanılmalıdır.

Somut olayda da Danıştayın denetimi, “Bakanlığın böyle bir planlama yetkisi var mı?” sorusundan ziyade, “Bu yetki kullanılarak hekimin il dışındaki başka bir özel sağlık kuruluşunda geçici olarak çalışmasının tamamen engellenmesi, ulaşılmak istenen amaç bakımından gerekli ve orantılı mıdır?” sorusu üzerinde yoğunlaşmıştır.

IV. “Aynı İlde” Şartının Ölçülülük Bakımından İncelenmesi

Davalı idarenin temel savunması, uygulamada bazı hekimlerin kadrolarının bulunduğu il dışındaki sağlık kuruluşlarında çalışmaları nedeniyle kadrolu olarak çalıştıkları kuruluşlarda fiilen bulunma sürelerinin azaldığı ve bunun hastaların hekime erişiminde sorunlar doğurduğu yönündedir. Bakanlık, yeni düzenlemeyle bu sorunların önlenmesini ve sınırlı sayıdaki sağlık insan gücünün daha etkin kullanılmasını amaçladığını ileri sürmüştür.

Danıştay ise bu savunmanın somutlaştırılmadığı kanaatine ulaşmıştır. Daireye göre idare, uygulamada yaşandığı ileri sürülen aksaklıklara ilişkin somut bilgi ve belge sunmamıştır.

Bu tespit, ölçülülük denetimi bakımından önemlidir.

Çünkü idarenin bir düzenleyici işlemle temel bir çalışma imkânını coğrafi olarak sınırlandırması hâlinde, yalnızca soyut bir kamu yararı gerekçesinin ileri sürülmesi yeterli görülmemiştir. Getirilen sınırlamanın gerçekten ihtiyaçtan kaynaklandığının ve seçilen aracın ulaşılmak istenen amaçla makul bir bağlantısının bulunduğunun ortaya konulması gerekir.

Danıştayın yaklaşımında, amaç ile araç arasındaki somut bağlantının gösterilmesi belirleyici olmuştur.

V. Coğrafi Sınırın Sağlık Hizmetinin Niteliğiyle Bağdaşması Sorunu

Danıştay, “aynı ilde” şartını değerlendirirken yalnızca hekimlerin çalışma özgürlüğü bakımından değil, hastaların sağlık hizmetine erişimi bakımından da değerlendirme yapmıştır.

Daire; günümüz şehirlerinin yerleşim yapısı, ulaşım imkânları, bazı yerleşim yerlerinin bağlı oldukları ilden ziyade komşu illere daha yakın olması ve tıbbi teknolojideki gelişmeler nedeniyle sağlık hizmetlerinin klasik il sınırlarıyla her zaman örtüşmeyebileceğine dikkat çekmiştir.

Özellikle bazı hastalar bakımından, hekimin bulunduğu ile gitmek yerine hekimin hastanın bulunduğu ile geçici olarak giderek sağlık hizmeti sunması, hekime erişimi kolaylaştırabilir.

Daire bu nedenle, hekimin yalnızca kadrolu olarak çalıştığı özel sağlık kuruluşunun bulunduğu il içerisinde ikinci bir özel sağlık kuruluşunda geçici olarak çalışabilmesine izin verilmesinin, bazı durumlarda sağlık hizmetinin etkinliği bakımından ters sonuç doğurabileceğini değerlendirmiştir.

Kararda bu husus şu sonuca bağlanmıştır: “aynı ilde” ibaresi, hekimin kadrolu olarak çalıştığı il dışındaki özel sağlık kuruluşlarında kadro dışı geçici olarak çalışmasını engellediğinden, sağlık hizmetinin etkin ve verimli sunulmasını ve hastaların hekime erişimini kısıtlayıcı niteliktedir.

VI. İdari Takdir Yetkisinin Yargısal Denetimi

Kararın idare hukuku bakımından asıl dikkat çekici taraflarından biri, düzenleyici işlemin takdir yetkisi kapsamında değerlendirilmesine rağmen yargısal denetimin oldukça somut bir ölçülülük incelemesi üzerinden yapılmasıdır.

İdare, sağlık insan gücünün ülke genelindeki dağılımını planlamak konusunda belirli bir takdir alanına sahiptir. Ancak takdir yetkisinin bulunması, yargısal denetimi ortadan kaldırmaz.

Nitekim Danıştay, Bakanlığın planlama yetkisini kabul etmekle birlikte, bu yetkinin kullanımının hukukun genel ilkeleri ve anayasal sınırlarla bağlı olduğunu belirtmiştir.

Somut olayda ise idarenin ileri sürdüğü uygulama sorunlarını destekleyen yeterli bilgi ve belgenin dosyaya sunulmamış olması; buna karşılık il dışındaki sağlık kuruluşlarında hizmet sunulmasının bazı hastalar açısından hekime erişimi kolaylaştırabileceğinin değerlendirilmesi, “aynı ilde” şartının hukuka uygunluğu bakımından belirleyici olmuştur.

Dolayısıyla karar, “idarenin takdir yetkisi vardır” ile “idarenin tercih ettiği düzenleme yargısal denetim dışındadır” önermelerinin birbirinden ayrılması gerektiğini göstermektedir.

VII. Yürütmenin Durdurulması Kararı Olmasının Önemi

Burada kararın usulî niteliğinin ayrıca vurgulanması gerekir.

Danıştay, 16. maddenin 3. fıkrasının tamamını iptal etmiş değildir. Yalnızca fıkrada yer alan “aynı ilde” ibaresinin yürütmesini durdurmuştur. Fıkranın diğer kısımları yönünden yürütmenin durdurulması istemi reddedilmiştir. Karar, 31.12.2025 tarihinde verilmiş ve bu kısım oyçokluğuyla kabul edilmiştir.

Dolayısıyla karar, nihai iptal kararından farklı olarak, uyuşmazlığın esasına ilişkin nihai bir hüküm olarak değerlendirilmemelidir. Bununla birlikte Daire, 2577 sayılı Kanun'un 27. maddesinde öngörülen iki koşulun — açık hukuka aykırılık ve uygulanması hâlinde telafisi güç veya imkânsız zarar — somut olay bakımından birlikte gerçekleştiği kanaatine ulaşmıştır.

Daire özellikle, düzenlemenin uygulanmaya devam etmesi hâlinde hastaların hekime erişiminin kısıtlanabileceğini ve sağlık hizmetinin etkin ve verimli sunulmasının engellenebileceğini değerlendirerek telafisi güç veya imkânsız zarar koşulunun da gerçekleştiği sonucuna varmıştır.

VIII. Karara İlişkin Değerlendirme

Kanaatimizce kararın temel hukuki önemi, sağlık personeli planlamasının idareye tanıdığı geniş düzenleme alanının, somut düzenlemenin sağlık hizmetine etkileri üzerinden ölçülülük denetimine tabi tutulmasıdır.

Bakanlığın sağlık insan gücünü planlama yetkisi, 3359 sayılı Kanun, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ve 1219 sayılı Kanun hükümleriyle desteklenmektedir. Bu nedenle yönetmelikle hekimlerin birden fazla sağlık kuruluşunda çalışma usulüne ilişkin düzenleme yapılabilmesi kategorik olarak hukuka aykırı değildir. Danıştay da zaten fıkranın bu yönünü hukuka uygun bulmuştur.

Buna karşılık, “aynı ilde” şartı farklı bir hukuki mesele doğurmaktadır. Çünkü bu şart, hekimin ikinci sağlık kuruluşunda çalışabilmesini yalnızca sağlık kuruluşunun niteliği veya Bakanlığın planlama ihtiyacı bakımından değil, tamamen coğrafi bir ölçüt üzerinden sınırlandırmaktadır.

Danıştayın bu sınırlamayı ölçülülük bakımından sorunlu bulmasının temelinde de bu coğrafi kriterin sağlık hizmetinin gerçek sunum koşullarıyla her durumda örtüşmemesi bulunmaktadır.

Özellikle birbirine yakın il sınırlarında bulunan sağlık kuruluşları bakımından yalnızca idari il sınırının esas alınması; ulaşım mesafesi, bölgesel sağlık ihtiyacı, hasta yoğunluğu, uzmanlık alanındaki ihtiyaç ve hekimin fiilen sunduğu hizmet gibi faktörlerin bütünüyle dışlanmasına yol açabilir.

Bu nedenle karar, sağlık hizmetlerinde idari sınır ile fiilî hizmet alanının her zaman aynı şey olmadığı yönündeki tespitiyle dikkat çekmektedir.

Öte yandan, karşı oyda ise Bakanlığın sağlık insan gücünü planlama yetkisinin ve sağlık hizmetinin etkin, verimli ve sürekli yürütülmesi amacının dikkate alınması gerektiği; “aynı ilde” şartının bu amaçla bağlantılı olduğu ve düzenlemenin elverişli, gerekli ve orantılı olduğu değerlendirilmiştir. Bu görüşte, Bakanlığın planlama yetkisinin somut olayda ölçülülük ilkesine aykırı kullanılmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

Bu karşı yaklaşım, uyuşmazlığın esas itibarıyla idarenin sağlık insan gücü planlamasındaki takdir alanının sınırları üzerinde yoğunlaştığını göstermektedir.

IX. Sonradan Yapılan Kanuni Değişikliğin Karardaki Yeri

Kararın ayrıca dikkat çekici bir yönü, uyuşmazlık konusu yönetmelik hükmünün yürürlüğe girmesinden sonra kanun koyucu tarafından 1219 sayılı Kanun'un 12. maddesinde değişiklik yapılmış olmasıdır.

Danıştay, 21/07/2025 tarih ve 7557 sayılı Kanun'un 2. maddesiyle 1219 sayılı Kanun'un 12. maddesinin üçüncü fıkrasındaki “birden fazla” ibaresinin “en fazla iki” şeklinde değiştirildiğini belirtmiştir. Böylece kanun koyucu tarafından hekimin birden fazla yerde çalışmasına ilişkin sayı bakımından açık bir üst sınır getirilmiştir.

Ancak bu değişiklik, Danıştayın somut olarak incelediği “aynı ilde” coğrafi sınırlamasından farklı bir meseledir.

Kanun koyucu çalışma yeri sayısını “en fazla iki” olarak belirlemiş olsa da bu, ikinci sağlık kuruluşunun mutlaka aynı ilde bulunması gerektiği anlamına gelmemektedir. Dolayısıyla sayı sınırlaması ile coğrafi sınırlamanın birbirinden ayrılması gerekir.

Bu bakımdan Danıştayın incelemesinin merkezindeki hukuki sorun, hekimin kaç sağlık kuruluşunda çalışabileceğinden ziyade, ikinci çalışma yerinin il sınırı esas alınarak sınırlandırılmasının ölçülü olup olmadığıdır.

Sonuç

Danıştay Onuncu Dairesinin E.2025/817 sayılı dosyada verdiği karar, Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin 16. maddesinin 3. fıkrasında yer alan “aynı ilde” ibaresi bakımından yürütmenin durdurulmasına ilişkindir.

Daire, Sağlık Bakanlığının sağlık insan gücünü planlama ve hekimlerin çalışma biçimlerini bu planlama çerçevesinde düzenleme yetkisini kabul etmiş; ancak bu yetkinin sınırsız olmadığını belirtmiştir. İnceleme sonucunda, hekimin kadrolu olarak çalıştığı özel sağlık kuruluşunun bulunduğu il dışındaki bir özel sağlık kuruluşunda kadro dışı geçici olarak çalışmasını engelleyen “aynı ilde” şartının, sağlık hizmetinin etkin ve verimli sunulmasını ve hastaların hekime erişimini kısıtlayabileceği değerlendirilmiştir.

Kararın belirleyici noktası, idarenin sağlık insan gücü planlamasına ilişkin takdir yetkisinin varlığının kabul edilmesine rağmen, bu yetkinin ölçülülük ilkesi çerçevesinde ayrıca denetlenmiş olmasıdır.

Bu yönüyle karar, idarenin planlama yetkisinin yargısal denetiminde yalnızca düzenlemenin amaçladığı kamu yararının varlığının değil, seçilen düzenleyici aracın somut koşullarda gerekli ve orantılı olup olmadığının da incelenebileceğini ortaya koymaktadır.

Bununla birlikte kararın bir yürütmenin durdurulması kararı olduğu ve yalnızca “aynı ilde” ibaresinin yürütmesinin durdurulduğu unutulmamalıdır. Nihai hukuki durum, uyuşmazlığın esası hakkında verilecek iptal kararı ve varsa kanun değişikliklerinin uygulanmasına ilişkin sonraki yargısal değerlendirmeler çerçevesinde şekillenecektir.