İmar Para Cezalarında Belirlilik, Hukuki Güvenlik ve İyi Yönetim İlkeleri

9 saat önce

7 dakikada okunur

Anahtar Kelimeler: İmar para cezası, 3194 sayılı İmar Kanunu, 42. madde, belirlilik ilkesi, hukuki güvenlik ilkesi, iyi yönetim ilkesi, şeffaflık, idari işlemin gerekçesi, idari yaptırım, İmar Kanunu m.42/2-ç

İlgili Karar:

Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu, E.2024/68, K.2025/61, 01.10.2025.

Giriş

3194 sayılı İmar Kanunu'nun 42. maddesinin ikinci fıkrasının (ç) bendinde, imar mevzuatına aykırılık nedeniyle hesaplanan idari para cezasına ayrıca bir ilave yapılması ve belirli bir şartın gerçekleşmesi hâlinde bu ilave tutarın tahsil edilmemesi öngörülmüştür. Buna göre, ilgilinin idari para cezasının kendisine tebliğinden itibaren bir ay içerisinde aykırılığı gidermesi ve yapıyı mevzuata uygun hâle getirmesi durumunda, (ç) bendi uyarınca hesaplanan ilave tutar tahsil edilmeyecektir.

Uygulamada ortaya çıkan uyuşmazlık ise, bu hukuki imkânın belediye encümeni kararında ayrıca belirtilmesinin gerekip gerekmediği noktasında toplanmıştır. Konya ve Bursa Bölge İdare Mahkemeleri aynı hukuki düzenlemeyi farklı şekilde yorumlamış; bunun üzerine 2576 sayılı Kanun'un 3/C maddesi kapsamında aykırılığın giderilmesi için konu Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu önüne taşınmıştır.

İDDK çoğunluğu, söz konusu düzenlemenin para cezasının tahsil aşamasına ilişkin olduğu ve kanunda encümen kararında ayrıca belirtilmesi gerektiğine ilişkin bir hüküm bulunmadığı gerekçesiyle, bu hususun karar metninde yer almamasının işlemi hukuka aykırı hâle getirmeyeceğine karar vermiştir. Karara karşı oy kullanan üyeler ise, ilgilinin hangi fiil nedeniyle ve hangi sonuçla karşılaşacağını bilmesi gerektiğini; özellikle bir aylık süre içerisinde aykırılığın giderilmesi hâlinde ilave para cezasından kurtulma imkânının kendisine bildirilmesinin zorunlu olduğunu kabul etmiştir.

Kanaatimizce uyuşmazlık, yalnızca “kanunda yazılı olan bir hususun encümen kararında tekrar edilmesinin gerekip gerekmediği” şeklinde dar bir normatif sorun olarak ele alınmamalıdır. Sorunun merkezinde, idari yaptırım uygulayan idarenin, kanundan kaynaklanan bir hukuki imkânı muhatabına etkili biçimde bildirme yükümlülüğü bulunmaktadır. Bu husus; belirlilik, hukuki güvenlik, şeffaflık ve açıklık, düzenli ve etkin idare ve iyi yönetim ilkeleri birlikte değerlendirilerek ele alındığında karşı oyun dayandığı yaklaşımın daha güçlü bir hukuki temele oturduğu görülmektedir.

I. Uyuşmazlığın Hukuki Çerçevesi

3194 sayılı Kanun'un 42. maddesinin ikinci fıkrası, imar mevzuatına aykırılık hâlinde uygulanacak idari para cezasının hesaplanma yöntemini ayrıntılı biçimde düzenlemektedir. (a), (b) ve (c) bentlerinde temel cezanın ve artırımların belirlenmesine ilişkin hükümler yer alırken, (ç) bendinde ayrıca ilave bir para cezası öngörülmektedir.

Bununla birlikte kanun koyucu, (ç) bendi bakımından mutlak bir tahsil mekanizması kurmamıştır. Aykırılığın giderilmesi ve yapının mevzuata uygun hâle getirilmesi hâlinde, ilave tutarın tahsil edilmeyeceği açıkça düzenlenmiştir. Dolayısıyla düzenleme, yalnızca idareye ilave bir parasal yaptırım uygulama yetkisi vermemekte; aynı zamanda yaptırımın muhatabına, belirli bir davranışı gerçekleştirmesi karşılığında önemli bir mali sonuçtan kurtulma imkânı tanımaktadır.

Bu yönüyle bir aylık süre, yalnızca tahsilat hukukuna ilişkin teknik bir ayrıntı olarak görülmemelidir. İlgilinin davranışını doğrudan etkileyen, hukuki durumunu değiştirebilecek nitelikte bir kanuni imkândır.

II. Bölge İdare Mahkemelerinin Yaklaşımlarındaki Fark

Konya Bölge İdare Mahkemesi, esas itibarıyla pozitif hukukta bulunmayan bir yükümlülüğün idare tarafından veya yargısal yorum yoluyla oluşturulamayacağı yaklaşımından hareket etmiştir. Bu yaklaşıma göre kanun, ilave para cezasının hesaplanmasını ve belirli şartlarda tahsil edilmeyeceğini düzenlemekte; ancak bunun encümen kararında ayrıca belirtilmesini bir geçerlilik şartı olarak öngörmemektedir.

Bursa Bölge İdare Mahkemesi ise daha farklı bir perspektiften hareket etmiştir. Mahkeme, belirlilik ve hukuki güvenlik ilkeleri çerçevesinde, yaptırımın muhatabının hangi fiil nedeniyle, hangi mevzuata dayanılarak ve hangi sonuçla karşılaşacağını bilmesi gerektiğini kabul etmiştir. Bu çerçevede, bir aylık süre içerisinde aykırılığın giderilmesi hâlinde ilave para cezasının tahsil edilmeyeceği yönündeki imkânın ilgilisine bildirilmemesini hukuka aykırılık olarak değerlendirmiştir.

Dolayısıyla iki BİM arasındaki farklılık, kanun hükmünün varlığı konusunda değil, kanundan doğan bir hukuki imkânın idari işlem içerisinde ayrıca açıklanmasının, idari işlemin hukuka uygunluğunun bir unsuru olarak kabul edilip edilemeyeceği noktasındadır.

III. İDDK Çoğunluğunun Yaklaşımı

İDDK çoğunluğu, 42. maddenin 2. fıkrasının (ç) bendinde yer alan bir aylık sürenin, para cezasının verilmesine değil tahsilatına ilişkin olduğu sonucuna ulaşmıştır.

Kurula göre bu hüküm, ilave para cezasının hesaplanmasını ve daha sonra belirli şartların gerçekleşmesi hâlinde tahsil edilmemesini düzenlemektedir. Bu nedenle, kanunda encümen kararında söz konusu hususun ayrıca gösterileceğine ilişkin bir düzenleme bulunmadıkça, böyle bir yükümlülüğün yargısal yorum yoluyla oluşturulması mümkün değildir.

Çoğunluk ayrıca, Anayasa Mahkemesinin E.2020/95, K.2022/3 sayılı kararına da atıf yaparak 42. maddenin (ç) bendinin ölçülülük ve belirlilik bakımından Anayasa'ya aykırı olmadığı sonucuna işaret etmiştir.

Bu yaklaşım, kanunilik ilkesi ve idarenin kanunda öngörülmeyen bir yükümlülük ihdas edemeyeceği düşüncesi bakımından anlaşılabilir olmakla birlikte, kanaatimizce uyuşmazlığın idari işlemin muhatabı açısından doğurduğu hukuki sonuçları tam olarak karşılamamaktadır.

IV. Karşı Oy ve Hukuki Güvenlik Boyutu

Karşı oy, son derece isabetli biçimde, yaptırımın muhatabının yalnızca kendisine bir para cezası uygulandığını değil, bu cezanın hangi fiil ve hangi mevzuat nedeniyle uygulandığını, nasıl hesaplandığını ve hangi koşullarda tahsilinden vazgeçileceğini bilmesi gerektiğini belirtmektedir.

Özellikle 42/2-ç hükmünde öngörülen bir aylık süre, ilgili açısından gerçek ve somut bir hukuki imkândır. İlgili bu imkândan haberdar olmadığı takdirde, kanunun kendisine tanıdığı hakkın varlığı soyut düzeyde kalabilecektir. Karşı oy da bu nedenle, bir aylık süre içerisinde aykırılığın giderilmesi hâlinde ilave tutarın tahsil edilmeyeceğinin ilgilisine bildirilmesi gerektiğini kabul etmektedir.

Ancak karşı oyun gerekçesi burada daha da geliştirilebilir.

Zira mesele yalnızca “kişinin bunu bilmesi gerekir” şeklinde bireysel bir bilgi problemi değildir. Aynı zamanda idarenin işlem tesis etme biçimine ilişkin bir hukuk devleti problemidir.

V. Belirlilik ve Hukuki Güvenlik İlkeleri Açısından Değerlendirme

Anayasa Mahkemesi tarafından da vurgulandığı üzere belirlilik ilkesi, hukuki düzenlemelerin kişiler ve idare yönünden açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olmasını; kişilerin hangi hukuki sonucun hangi fiile bağlandığını öngörebilmesini gerektirmektedir. Hukuki güvenlik ise bireyin devletin işlem ve uygulamalarına güvenebilmesini ve devletin bu güveni zedeleyecek yöntemlerden kaçınmasını ifade etmektedir.

Bu ilkeler yalnızca kanun koyucuya yönelen ilkeler olarak anlaşılmamalıdır. İdarenin somut bir kişi hakkında yaptırım uyguladığı aşamada da bu ilkelerin etkisi bulunmaktadır.

Nitekim idari yaptırımın muhatabı bakımından şu iki durum arasında önemli bir fark vardır:

Birinci durumda kişiye yalnızca “95.000 TL idari para cezası uygulanmıştır” denilmektedir.

İkinci durumda ise kişiye, uygulanan yaptırımın hukuki dayanağı, hesaplama yöntemi ve kanunun tanıdığı bir aylık süre içerisinde aykırılığı giderdiği takdirde ilave tutarın tahsil edilmeyeceği açıkça bildirilmektedir.

Her iki durumda da idare kanunun aynı hükmünü uygulamış olsa dahi, ikinci işlem kişinin hukuki durumunu öngörebilmesini ve kanunun tanıdığı imkândan yararlanabilmesini çok daha etkin biçimde sağlamaktadır.

Dolayısıyla belirlilik ilkesi yalnızca “kanun yeterince açık mı?” sorusundan ibaret değildir. Kanunun somut idari uygulamada muhatap tarafından anlaşılabilir ve öngörülebilir biçimde hayata geçirilip geçirilmediği de belirlilik ve hukuki güvenlik perspektifinden değerlendirilmelidir.

VI. Düzenli ve Etkin İdare İlkesi ile İyi Yönetim İlkesi

Uyuşmazlığın daha geniş idare hukuku ilkeleri bakımından değerlendirilmesi, karşı oyun gerekçesini önemli ölçüde güçlendirmektedir.

İdarenin görevi yalnızca kanunun öngördüğü yaptırımı mekanik biçimde uygulamak değildir. İdari faaliyet aynı zamanda hukuka uygun, düzenli, öngörülebilir, şeffaf ve etkin biçimde yürütülmelidir.

İyi yönetim ilkesi de idarenin işlem ve uygulamalarında açıklık, şeffaflık, hukuka uygunluk, öngörülebilirlik ve ilgili kişilerin haklarını etkin biçimde kullanabilmelerini sağlayan bir yönetim anlayışını gerektirir.

Bu açıdan 42/2-ç hükmünün niteliği önem taşımaktadır. Kanun koyucu, aykırılığı gideren kişiye ilave para cezasından kurtulma imkânı tanımıştır. Bu düzenlemenin amacı yalnızca kamu alacağının belirlenmesi değildir; aynı zamanda kişiyi imar mevzuatına aykırılığı gidermeye teşvik etmektir.

Dolayısıyla idarenin, bu imkânı kararında açıkça göstermesi, yalnızca ilgili kişinin menfaatini koruyan bir bilgilendirme faaliyeti değildir. Aynı zamanda kanunun ulaşmak istediği düzenli ve mevzuata uygun yapılaşma amacının daha etkin gerçekleştirilmesine hizmet eden bir idari uygulamadır.

Başka bir ifadeyle, ilgiliye “bir ay içerisinde aykırılığı giderirseniz ilave ceza tahsil edilmeyecektir” denilmesi, idareye kanun tarafından yüklenmeyen yeni bir şartın yaratılması değil; kanunun öngördüğü mekanizmanın muhataba etkin biçimde açıklanmasıdır.

VII. Şeffaflık ve Açıklık İlkeleri Bakımından İdari İşlem

İdari işlemin muhatabı bakımından hukuki sonuç doğuran bir işlem, yalnızca “sonucu” bildirmekle yetinmemelidir. Özellikle yaptırım niteliğindeki işlemlerde, kişinin hukuki durumunu anlamasını ve kendisine tanınan haklardan yararlanmasını mümkün kılacak açıklık düzeyinin sağlanması gerekir.

Burada dikkat edilmesi gereken nokta, kanun hükmünün encümen kararında aynen tekrar edilmesinin zorunlu olup olmadığı değildir.

Asıl mesele, idarenin kararının muhatabın hukuki durumunu gerçek anlamda açıklığa kavuşturup kavuşturmadığıdır.

Bu nedenle karşı oyun yaklaşımı, “kanunda yazan her hususun mutlaka idari işleme yazılması gerekir” şeklinde genelleştirilecek olursa aşırı bir sonuca ulaşabilir. Buna karşılık, somut olayda olduğu gibi kişinin belirli bir süre içerisinde belirli bir davranışı gerçekleştirmesi hâlinde önemli bir mali yükümlülükten kurtulmasını sağlayan açık bir kanuni imkân söz konusuysa, bunun idari işlemde gösterilmesini şeffaflık, açıklık ve iyi yönetim ilkelerinin doğal sonucu olarak değerlendirmek mümkündür.

VIII. İDDK Çoğunluk Kararına Yönelik Eleştiri

İDDK çoğunluğunun temel hareket noktası, kanunda encümen kararına böyle bir açıklamanın yazılmasını zorunlu kılan açık bir hüküm bulunmadığıdır.

Kanaatimizce bu yaklaşım, idari işlemin hukuka uygunluğunu yalnızca kanunun açıkça emrettiği unsurlar üzerinden değerlendiren dar bir perspektife dayanmaktadır.

Oysa modern idare hukukunda idarenin faaliyetinin hukuka uygunluğu yalnızca “kanunda aksi yasaklanmış mı?” sorusuyla sınırlı değildir. İdarenin işlem tesis ederken hukuk devleti ilkesinin türevlerini oluşturan belirlilik, hukuki güvenlik, şeffaflık, açıklık ve iyi yönetim gereklerine de uygun hareket etmesi gerekir.

Bu nedenle mesele, “kanunda yazmıyor, öyleyse yazılmasına gerek yoktur” şeklinde çözülemeyecek niteliktedir.

Daha doğru soru şudur:

Kanun, kişiye bir aylık süre içerisinde aykırılığı gidererek önemli bir mali yaptırımdan kurtulma imkânı tanımışken, idarenin bu imkânı kararında açıkça göstermemesi, ilgili kişinin kanundan doğan hakkını etkin biçimde kullanmasını ve hukuki durumunu öngörebilmesini zedelemekte midir?

Bu soruya belirlilik, hukuki güvenlik, şeffaflık ve iyi yönetim ilkeleri birlikte uygulanarak verilecek cevap, karşı oyda ulaşılan sonucu desteklemektedir.

IX. Karşı Oy Neden Güçlendirilebilir?

Karşı oyun mevcut gerekçesi esas itibarıyla üç noktaya dayanmaktadır: kişinin yaptırımın sebebini bilmesi, yaptırımın sonuçlarını bilmesi ve bir aylık süre içerisinde aykırılığı gidermesi hâlinde ilave cezadan kurtulabileceğini bilmesi.

Kanaatimizce bu gerekçe, yukarıda belirtilen ilkelerle birlikte değerlendirildiğinde çok daha sistematik bir hâle gelmektedir.

Buna göre:

Birincisi, belirlilik ilkesi, yaptırımın yalnızca miktarının değil, hukuki sonuçlarının da öngörülebilir olmasını gerektirir.

İkincisi, hukuki güvenlik ilkesi, kişinin devlet tarafından tesis edilen işlem karşısında hangi davranışın hangi sonucu doğuracağını anlayabilmesini güvence altına alır.

Üçüncüsü, şeffaflık ve açıklık ilkeleri, idarenin muhatabın hukuki durumunu açık biçimde ortaya koymasını gerektirir.

Dördüncüsü, düzenli ve etkin idare ilkesi, kanunun öngördüğü mekanizmaların yalnızca şeklen değil, işlevsel olarak uygulanmasını gerektirir.

Beşincisi, iyi yönetim ilkesi, idari işlemin muhatabının sahip olduğu hak ve imkânlardan etkin biçimde yararlanabilmesini sağlayacak bir idari uygulama anlayışını gerektirir.

Bu ilkeler birlikte değerlendirildiğinde, karşı oyun gerekçesi yalnızca bireysel bir bilgilendirme yükümlülüğüne değil, hukuk devletinin idari yaptırım alanındaki işlevsel gereklerine dayandırılabilir.

Sonuç

Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun E.2024/68, K.2025/61 sayılı kararı, 3194 sayılı Kanun'un 42. maddesinin ikinci fıkrasının (ç) bendi kapsamında uygulanan ilave imar para cezasının, ilgiliye tanınan bir aylık sürenin ve bu sürenin hukuki sonucunun belediye encümeni kararında ayrıca belirtilmesinin gerekip gerekmediği konusunda önemli bir içtihat ortaya koymuştur. İDDK çoğunluğu, bu hususun tahsilat aşamasına ilişkin olduğu ve kanunda ayrıca encümen kararında gösterilmesi öngörülmediği gerekçesiyle açıklamanın bulunmamasını hukuka aykırılık olarak görmemiştir.

Bununla birlikte, kanaatimizce uyuşmazlığın yalnızca kanunda açıkça öngörülmüş bir şekil şartının bulunup bulunmadığı üzerinden çözümlenmesi yeterli değildir. İdari yaptırımın muhatabının, kendisine uygulanan yaptırımın hukuki sonuçlarını ve kanunun kendisine tanıdığı imkânları açıkça anlayabilmesi; belirlilik ve hukuki güvenlik ilkelerinin yanında şeffaflık, açıklık, düzenli ve etkin idare ve iyi yönetim ilkelerinin de gereğidir.

Özellikle 42/2-ç hükmünde, aykırılığın bir ay içerisinde giderilmesi hâlinde ilave para cezasının tahsil edilmeyeceği açıkça düzenlenmişken, bu imkânın hiçbir şekilde idari işlemde gösterilmemesi, kanunun kişiye tanıdığı imkânın fiilen kullanılmasını güçleştirebilecektir.

Bu nedenle, karşı oyun ulaştığı sonucun yalnızca ilgili kişinin bilgilendirilmesi gereğine değil; belirlilik, hukuki güvenlik, şeffaflık, düzenli ve etkin idare ve iyi yönetim ilkelerinin birlikte oluşturduğu daha geniş bir hukuk devleti çerçevesine dayandırılması gerektiği kanaatindeyiz.

Bu yaklaşım, karşı oyun mevcut fakat nispeten sınırlı gerekçesini tamamlamakta; İDDK çoğunluğunun “kanunda ayrıca yazılması öngörülmemiştir” şeklindeki yaklaşımının da yalnızca kanunilik perspektifinden değil, idari işlemin muhatabı ve iyi yönetim gerekleri bakımından yeniden değerlendirilmesini gerekli kılmaktadır.