İdari İşlemin Yetki Unsuru Bakımından Danıştayın Yaklaşımı: UKOME Yerine Ulaşım Daire Başkanlığı Tarafından Tesis Edilen İşlem

2 saat önce

7 dakikada okunur

Anahtar Kelimeler: İdari İşlem, Yetki Unsuru, Yetki Sakatlığı, İYUK m. 2, UKOME, Ulaşım Daire Başkanlığı, Büyükşehir Belediyesi, İptal Davası, Yetki Devri, Yetkili Makam

İlgili Karar:

Danıştay Onuncu? Daire değil, Danıştay Sekizinci Daire, E.2021/6047, K.2024/5407, 17.10.2024

Giriş

İdari işlemler, idarenin hukuk düzeninde tek taraflı olarak sonuç doğurmaya yönelik irade açıklamalarıdır. Hukuk devleti ilkesinin bir gereği olarak idarenin işlem tesis etme yetkisi sınırsız olmayıp, idari makamların hangi konuda ve hangi sınırlar içerisinde karar alabilecekleri kanun ve diğer düzenleyici işlemlerle belirlenmektedir.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, idari işlemlerin yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olmaları hâlinde iptal davasına konu edilebilecekleri düzenlenmiştir. Bu düzenleme, idari işlemin hukuka uygunluğunun yalnızca işlemin içeriği bakımından değil, işlemi tesis eden makamın hukuken buna yetkili olup olmadığı bakımından da denetlenmesini zorunlu kılmaktadır.

Danıştay Sekizinci Dairesinin E.2021/6047, K.2024/5407 sayılı ve 17.10.2024 tarihli kararı, idari işlemin yetki unsurunun denetimi bakımından bu ilkenin somut bir örneğini oluşturmaktadır.

Kararda, servis taşımacılığı kartı verilmesine ilişkin bir başvurunun, bu konuda karar alma yetkisi bulunmayan Ulaşım Daire Başkanlığı Toplu Ulaşım Hizmetleri Müdürlüğü tarafından reddedilmesi hukuka aykırı bulunmuş; söz konusu konuda karar verme yetkisinin Ulaşım Koordinasyon Merkezi'ne (UKOME) ait olduğu belirtilerek işlem yetki yönünden hukuka aykırı kabul edilmiştir.

Karar, yalnızca UKOME'nin görev alanının belirlenmesi bakımından değil, idari işlemin yetki unsurunun neden ve nasıl yargısal denetime tabi tutulduğunu göstermesi bakımından da önem taşımaktadır.

I. İdari İşlemin Hukuka Uygunluk Unsurları ve Yetki Unsuru

İdari işlemin hukuka uygunluğu klasik olarak yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurları üzerinden incelenmektedir. Bu unsurlardan her biri işlemin farklı bir yönünü ifade etmektedir.

Yetki unsuru, işlemi tesis eden idari makamın söz konusu işlemi yapabilme konusunda hukuken yetkilendirilmiş olup olmadığına ilişkindir.

İdari teşkilat içerisinde çok sayıda makam ve birimin bulunması, bunların her birinin her konuda işlem tesis edebileceği anlamına gelmez. Aksine idari yetkinin hangi makam tarafından kullanılacağı, kural olarak kanun veya ilgili düzenleyici işlemlerle belirlenir.

Bu nedenle bir işlemin içeriğinin hukuka uygun olması, tek başına işlemin hukuka uygun olduğu sonucunu doğurmaz. İşlem hukuken doğru bir sonuca ulaşmış olsa dahi, yetkisiz bir makam tarafından tesis edilmişse yetki unsuru bakımından sakat olacaktır.

İncelenen Danıştay kararının temel önemi de burada ortaya çıkmaktadır.

II. Uyuşmazlığın Maddi Çerçevesi

Uyuşmazlık, davacı şirketin servis taşımacılığı faaliyetine ilişkin başvurusunun reddedilmesinden kaynaklanmaktadır.

Davacı, daha önce 07.06.2018 tarihinde servis taşımacılığı başvurusunda bulunmuş; ancak başvuruya ilişkin gerekli servis taşımacılığı kartı ücretinin ilk taksitini yatırmamış ve bu nedenle kendisine servis taşımacılığı kartı düzenlenmemiştir.

Daha sonra davacı, önceki başvurusunun sistemde aktif hale getirilmesi ve yeni aldığı aracına servis taşımacılığı kartı verilmesi istemiyle 13.03.2020 tarihinde İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığına başvurmuştur.

Bu başvuru, İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı Ulaşım Daire Başkanlığı Toplu Ulaşım Hizmetleri Müdürlüğü tarafından 26.03.2020 tarihli işlemle reddedilmiştir.

İlk derece mahkemesi ise uyuşmazlığın esasına girerek, davacının başvurusunun servis taşımacılığı kartı verilmesine son veren UKOME kararından sonra yapıldığı ve başvuru tarihinde kart düzenlenmesine son verilmiş olduğu gerekçesiyle davayı reddetmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi de istinaf başvurusunu reddetmiştir.

Böylece uyuşmazlık Danıştayın önüne gelmiştir.

Ancak Danıştay, ilk derece ve istinaf mercilerinin ağırlık verdiği maddi değerlendirmeden farklı bir hukuki noktayı esas almıştır: Dava konusu işlemi tesis eden makam bu konuda karar vermeye yetkili midir?

III. Yetkinin Kaynağı: Kanuni Düzenlemeler

Danıştay öncelikle 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği hükümlerini birlikte değerlendirmiştir.

5216 sayılı Kanun'un 7. maddesinde büyükşehir belediyesinin ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerine ilişkin görev ve yetkileri düzenlenmiş; 9. maddesinde ise büyükşehir sınırları içerisindeki taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesi amacıyla Ulaşım Koordinasyon Merkezi'nin kurulacağı hükme bağlanmıştır.

Aynı maddede, büyükşehir belediyesine verilen ulaşım ve trafik hizmetlerine ilişkin belirli yetkilerin UKOME tarafından kullanılacağı ve UKOME kararlarının ilgili kişiler bakımından bağlayıcı olduğu düzenlenmiştir.

Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği'nin 18. maddesinde de UKOME'nin görev ve yetkileri ayrıntılı biçimde belirlenmiştir.

Bu kapsamda servis ve toplu taşıma araçlarının sayılarının, çalışma şekil ve şartlarının ve güzergâhlarının belirlenmesi ile çalışma izinlerine ilişkin konularda UKOME'ye çeşitli yetkiler verilmiştir.

Danıştay, bu düzenlemeleri birlikte değerlendirerek, toplu taşıma araçları ile servis ve taksi sayılarının, güzergâhlarının ve çalışma şekil ve şartlarının belirlenmesi ile plaka hakları ve çalışma izin belgelerinin verilmesi konusunda karar verme yetkisinin UKOME'ye ait olduğu sonucuna ulaşmıştır.

IV. Aynı Belediye Teşkilatı İçerisinde Bulunmak Yetki Sorununu Ortadan Kaldırmaz

Kararın yetki unsuru bakımından en önemli yönlerinden biri, işlemin İstanbul Büyükşehir Belediyesi bünyesinde bulunan bir birim tarafından tesis edilmiş olmasının yeterli görülmemesidir.

Dava konusu işlem, belediye dışındaki tamamen farklı bir idari makam tarafından değil, bizzat İstanbul Büyükşehir Belediyesi bünyesinde yer alan Ulaşım Daire Başkanlığı Toplu Ulaşım Hizmetleri Müdürlüğü tarafından tesis edilmiştir.

Buna rağmen Danıştay, işlemin belediye teşkilatı içerisinde tesis edilmiş olmasını yetki bakımından yeterli görmemiştir.

Çünkü idari teşkilat içerisinde aynı tüzel kişilik bünyesinde bulunmak ile belirli bir konuda karar alma yetkisine sahip olmak farklı hukuki meselelerdir.

Bir başka ifadeyle, belediyenin belirli bir konuda genel görev ve yetkiye sahip olması, belediye bünyesinde bulunan her bir daire başkanlığı veya müdürlüğün aynı konuda işlem tesis edebileceği anlamına gelmemektedir.

Somut olayda kanun ve yönetmelik hükümleriyle karar verme yetkisi UKOME'ye verilmiş olduğundan, belediye bünyesindeki başka bir idari birimin bu yetkiyi kullanması mümkün değildir.

Danıştayın vardığı sonuç tam olarak budur:

“...büyükşehir belediye başkanlığı bünyesinde oluşturulan ulaşım koordinasyon biriminin ya da daire başkanlığının bu konuda işlem tesis etme yetkisinin bulunmadığı açıktır.”

Bu yaklaşım, idari yetkinin tüzel kişilik düzeyinde değil, görev ve yetkinin kanunen tahsis edildiği makam düzeyinde değerlendirilmesi gerektiğini ortaya koymaktadır.

V. Yetki Unsurundaki Sakatlık, İşlemin İçeriğinin Doğruluğundan Bağımsızdır

İncelenen olayda ilk derece mahkemesi, davacının başvurusunun UKOME tarafından servis taşımacılığı kartı verilmesine son verilmesinden sonra yapıldığına dikkat çekmiştir. Bu değerlendirme, işlemin maddi sebebi bakımından ilk bakışta önemlidir.

Ancak Danıştay, işlemin bu içeriğinin hukuka uygun olup olmadığını esaslı biçimde değerlendirmemiştir.

Çünkü öncelikli sorun, bu değerlendirmeyi yaparak başvuruyu reddeden makamın böyle bir karar alma yetkisinin bulunup bulunmadığıdır.

Danıştayın yaklaşımına göre, başvurunun esas itibarıyla reddedilmesi gereken bir başvuru olduğu kabul edilse dahi, bu ret kararının hukuken yetkili makam tarafından verilmesi gerekir.

Nitekim Daire, yeni servis taşımacılığı kartı verilmesi isteminin UKOME tarafından değerlendirilmesi ve istem hakkında karar verilmesi gerekirken, bu konuda yetkisi bulunmayan Ulaşım Daire Başkanlığı Toplu Ulaşım Hizmetleri Müdürlüğü tarafından işlem tesis edilmesini yetki yönünden hukuka aykırı bulmuştur.

Burada idari işlemin hukuka uygunluk denetiminin önemli bir özelliği ortaya çıkmaktadır: İşlemin konusu veya sonucu hukuken savunulabilir olsa dahi, yetki unsuru bakımından sakat bir işlem sırf sonucu itibarıyla doğru olduğu gerekçesiyle hukuka uygun hâle gelmez.

VI. Yetki Unsuru Neden Bu Kadar Önemlidir?

Yetki kurallarının yalnızca idari teşkilat içindeki iş bölümünü belirleyen teknik kurallar olduğu düşünülmemelidir.

Yetkinin belirli bir makama tahsis edilmesi, aynı zamanda idari karar alma sürecinde kanunla öngörülen usulün ve kurumsal güvencelerin korunmasını sağlar.

Özellikle UKOME gibi farklı kamu kurumlarının ve meslek kuruluşlarının temsilcilerinin katılımının öngörüldüğü kurullarda, kararın hangi makam tarafından alınacağı yalnızca bir teşkilat meselesi değildir. Kanun koyucu belirli bir konuda karar alma yetkisini özel olarak bir kurula vermişse, bu kurulun yerine başka bir idari birimin karar vermesi, kanunun öngördüğü karar mekanizmasının işletilmemesi sonucunu doğurur.

5216 sayılı Kanun'un 9. maddesinde UKOME'nin farklı kamu kurum ve kuruluşlarının temsilcilerinin katılımıyla oluşturulacağı düzenlenmiş; UKOME kararlarının ilgili kurum ve kişiler bakımından bağlayıcı olduğu belirtilmiştir.

Dolayısıyla somut olayda yetki kuralının ihlali, yalnızca “yanlış bir belediye biriminin imza atması” olarak değerlendirilemez. Aynı zamanda kanun tarafından öngörülen karar alma merciinin devre dışı bırakılması anlamına gelmektedir.

VII. Yetki Denetiminde Yargısal İncelemenin Kapsamı

İdari yargı yerleri, önlerine gelen bir iptal davasında idari işlemin hukuka uygunluğunu İYUK m. 2'de belirtilen unsurlar bakımından denetler.

Yetki denetimi bu bakımdan işlemi tesis eden makamın;

konu bakımından,
yer bakımından,
zaman bakımından ve
kişi veya makam bakımından

hukuken yetkili olup olmadığının ortaya konulmasını gerektirir.

İncelenen kararda ise esas olarak konu bakımından yetki sorunu bulunmaktadır.

Kanun, belirli bir konuda karar verme yetkisini UKOME'ye vermiştir. Buna karşılık dava konusu işlem, aynı konuda karar verme yetkisi bulunmayan Ulaşım Daire Başkanlığı Toplu Ulaşım Hizmetleri Müdürlüğü tarafından tesis edilmiştir.

Bu nedenle Danıştay, işlemin diğer unsurlarını ayrıca tartışmaya gerek görmeden yetki yönünden hukuka aykırı olduğu sonucuna ulaşmıştır.

VIII. Kararın İdari İşlemin Unsurları Teorisi Bakımından Önemi

Karar, idari işlemin beş unsuru arasında yapılacak incelemenin sistematik niteliğini göstermesi bakımından da önemlidir.

Bir idari işlem yargı önüne geldiğinde mahkemenin önünde yalnızca “idarenin vardığı sonuç doğru mudur?” sorusu bulunmamaktadır.

Asıl olarak;

Bu kararı kim aldı?

Bu makamın böyle bir karar alma yetkisi var mıydı?

İşlem kanunun öngördüğü makam tarafından mı tesis edildi?

Karar alma yetkisi başka bir makama tahsis edilmiş miydi?

sorularının da cevaplandırılması gerekir.

Bu yönüyle yetki denetimi, idarenin maddi değerlendirmesinin doğruluğundan bağımsız bir hukuka uygunluk denetimidir.

Somut olayda da davacının servis taşımacılığı kartı alma koşullarını taşıyıp taşımadığına ilişkin değerlendirme, yetkili makam tarafından yapılması gereken bir değerlendirmedir. Danıştayın ifadesiyle, başvurunun UKOME tarafından değerlendirilerek istem hakkında karar verilmesi gerekirken, yetkisi bulunmayan müdürlük tarafından tesis edilen işlem hukuka aykırıdır.

IX. Kararın Hukuki Değerlendirmesi

Kanaatimizce karar, yetki unsurunun idari işlemin diğer unsurlarından bağımsız niteliğini açık biçimde ortaya koyması bakımından isabetlidir.

Özellikle belediye gibi çok katmanlı bir idari teşkilatta, tüzel kişilik ile karar alma yetkisinin birbirinden ayrılması gerekir. Bir işlemin aynı belediye tüzel kişiliği içerisinde bulunan bir makam tarafından tesis edilmiş olması, işlemin yetki unsurunun kendiliğinden hukuka uygun olduğu anlamına gelmez.

Kanun koyucu belirli bir konuda karar verme yetkisini özel bir kurula veya makama tahsis etmişse, bu yetkinin başka bir idari birim tarafından kullanılması mümkün değildir.

Somut olayda UKOME'nin yalnızca danışma veya koordinasyon niteliğinde bir birim olmadığı; mevzuatla belirli konularda karar alma yetkisi verilen bir kurul olduğu görülmektedir. Bu nedenle servis taşımacılığı kartı verilmesine ilişkin kararın UKOME tarafından alınması gerekirken, belediye bünyesindeki Ulaşım Daire Başkanlığı Toplu Ulaşım Hizmetleri Müdürlüğünün doğrudan ret işlemi tesis etmesi, kanunun yetki dağılımına ilişkin hükümlerinin ihlali sonucunu doğurmuştur.

Kararın ayrıca önemli bir başka yönü, “sonuç doğru olsa bile işlemi kim tesis etti?” sorusunu idari yargı denetiminin merkezine taşımasıdır.

İlk derece mahkemesi, başvurunun esas itibarıyla reddedilmesini haklı kılabilecek maddi nedenlere dayanmıştır. Danıştay ise bu değerlendirmeyi yeterli görmemiş ve karar verme yetkisinin yanlış makam tarafından kullanılmasını esas almıştır. Böylece hukuka uygunluk denetiminin yalnızca idari işlemin sonucuna değil, o sonuca hangi hukuki yetki kullanılarak ulaşıldığına da yöneldiğini ortaya koymuştur.

Sonuç

2577 sayılı İYUK'un 2. maddesinde idari işlemlerin yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden hukuka uygunluğunun denetlenebileceği açıkça düzenlenmiştir. Bu unsurlar arasında yetki, işlemin hangi idari makam tarafından tesis edilebileceğini belirlemesi bakımından özel bir öneme sahiptir.

Danıştay Sekizinci Dairesinin E.2021/6047, K.2024/5407 sayılı kararı, bu ilkenin somut bir uygulamasını ortaya koymaktadır.

Kararda, servis taşımacılığı kartı verilmesine ilişkin karar alma yetkisinin mevzuat uyarınca UKOME'ye ait olduğu, buna rağmen başvurunun Ulaşım Daire Başkanlığı Toplu Ulaşım Hizmetleri Müdürlüğü tarafından reddedildiği tespit edilmiş ve işlemin yetki yönünden hukuka aykırı olduğu sonucuna ulaşılmıştır.

Bu kararın ortaya koyduğu temel ilke, idari işlemin hukuka uygunluğunun yalnızca içeriğinin hukuka uygun olup olmadığıyla sınırlı olmadığıdır. İdarenin ulaşmış olduğu sonuç hukuken isabetli olsa dahi, kanunen bu konuda karar verme yetkisi bulunmayan bir makam tarafından tesis edilen işlem hukuka uygun kabul edilemez.

Dolayısıyla idari işlemin yargısal denetiminde ilk sorulardan biri, işlemin içeriğinin doğru olup olmadığı kadar, “bu işlemi tesis eden makamın bu konuda karar verme yetkisi var mıydı?” sorusudur.

İncelenen karar, özellikle büyükşehir belediyeleri gibi karmaşık idari teşkilatlarda, tüzel kişilik ile yetkili makam arasındaki farkın gözden kaçırılmaması gerektiğini göstermektedir. Kanunla belirli bir konuda karar verme yetkisi özel bir makama veya kurula verilmişse, aynı tüzel kişilik içerisinde yer alan başka bir idari birimin bu yetkiyi kullanması mümkün değildir.

Bu yönüyle karar, İYUK m. 2'de düzenlenen yetki unsurunun soyut bir idari hukuk kavramı olmaktan öte, idari işlemin geçerliliği bakımından doğrudan sonuç doğuran temel bir hukuka uygunluk denetimi alanı olduğunu ortaya koyan güncel ve öğretici bir Danıştay içtihadı niteliğindedir.:::