İmar Planı Değişikliği Talebinin Reddine Karşı Dava Ehliyeti: Danıştay 6. Dairesinin Yaklaşımı
Anahtar Kelimeler: Dava Ehliyeti, Menfaat İhlali, İmar Planı, Plan Değişikliği, İYUK m.2, İYUK m.10, Malik, Semt Sakini, Komşu Parsel, İmar Hukuku, İdari Yargı
İlgili Danıştay Kararı:
Danıştay 6. Daire, E.2023/6417, K.2025/2024, 15.04.2025
Giriş
İdari yargıda iptal davasının temel koşullarından biri, davacının dava konusu işlem nedeniyle meşru, kişisel ve güncel bir menfaatinin ihlal edilmiş olmasıdır. Bununla birlikte özellikle imar planları bakımından "menfaat" kavramının nasıl yorumlanacağı, plan kararlarının yalnızca taşınmaz maliklerini değil, planlama alanında yaşayan kişilerin yaşam çevresini de doğrudan etkileyebilmesi nedeniyle özel önem taşımaktadır.
Danıştay 6. Dairesinin E.2023/6417, K.2025/2024 sayılı ve 15.04.2025 tarihli kararı, bu açıdan iki farklı hukuki durumun birbirinden ayrılmasını gerekli kılmaktadır. Kararda, başkasına ait taşınmazın kullanım kararının değiştirilmesi amacıyla taşınmaz maliki tarafından yapılan plan değişikliği başvurusunun reddine karşı, taşınmazın maliki olmayan kişilerin dava açma ehliyetinin bulunmadığı kabul edilmiştir.
Ancak bu sonuç, malik olmayan komşu veya semt sakinlerinin imar planlarına karşı hiçbir şekilde dava açamayacakları anlamına gelmemektedir. Esasen imar planının kendisine veya plan değişikliğine karşı, kişisel, meşru ve güncel menfaati bulunan malik olmayan kişilerin dava açabilmesi, yerleşik idari yargı uygulamasının bir sonucudur.
Kararın doğru anlaşılabilmesi için öncelikle bu ayrımın ortaya konulması gerekmektedir.
I. Somut Olay
Uyuşmazlık, İstanbul ili Üsküdar ilçesi Bulgurlu Mahallesi'nde bulunan bir taşınmazın imar planındaki kullanım kararlarının değiştirilmesine ilişkindir.
Taşınmaz, 16.02.2004 onay tarihli 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğiyle "özel sağlık tesis alanı" olarak belirlenmiştir. Taşınmazın maliki olan vakıf, 22.06.2017 tarihinde taşınmazın bir kısmının "özel sosyal tesis alanı", diğer kısmının ise "özel eğitim alanı" olarak düzenlenmesi amacıyla plan değişikliği başvurusunda bulunmuştur.
İstanbul Büyükşehir Belediye Meclisi bu başvuruyu reddetmiş ve aynı zamanda taşınmazın "çocuk bahçeleri alanı" olarak düzenlenmesine ilişkin 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğini onaylamıştır.
Aynı bölgede ikamet eden davacılar, semt sakini sıfatıyla plan değişikliğine itiraz etmiş; taşınmaza oldukça yakın konumda ikamet ettiklerini, değişiklikten etkileneceklerini ve özel sosyal tesis ile özel eğitim alanlarından yararlanacaklarını ileri sürerek dava açmışlardır.
İlk derece mahkemesi, taşınmazın "çocuk bahçeleri alanı" olarak düzenlenmesine ilişkin kısım yönünden davanın konusuz kaldığına, özel sosyal tesis ve özel eğitim alanı yönündeki plan değişikliği başvurusunun reddine ilişkin işlem bakımından ise işlemin hukuka uygun olduğuna karar vermiştir. Bölge İdare Mahkemesi de davanın reddine ilişkin kısmı onamıştır.
Danıştay 6. Dairesi ise sonucu itibarıyla Bölge İdare Mahkemesi kararını onamış; ancak özellikle plan değişikliği başvurusunun reddine ilişkin işlem bakımından davacıların dava ehliyetinin bulunmadığı sonucuna ulaşmıştır.
II. İYUK'ta Menfaat İhlali ve Dava Ehliyeti
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinde iptal davasının temel şartı düzenlenmiştir:
"İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı:Madde 2 – 1. (Değişik: 10/6/1994-KHK-4001/1 md.)a) İdarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları..."
Aynı Kanun'un 14. maddesinin üçüncü fıkrasının (c) bendinde dilekçenin "ehliyet" yönünden inceleneceği belirtilmiş; 15. maddenin birinci fıkrasının (b) bendinde ise ehliyet yönünden kanuna aykırılık görülmesi hâlinde davanın reddedileceği düzenlenmiştir.
Danıştay 6. Dairesine göre dava açma ehliyeti, herkesin her idari işleme karşı dava açmasının önüne geçmek amacıyla, dava konusu işlem ile davacı arasında belirli ölçütler çerçevesinde bir menfaat ilişkisinin bulunmasını ifade etmektedir. Bu menfaatin kişisel, meşru ve güncel olması gerekir.
III. Malik Olmayan Kişilerin İmar Planlarına Karşı Dava Ehliyeti
Kararın yorumunda en önemli husus, malik olmayan kişilerin imar planlarına karşı dava açma ehliyetinin genel olarak reddedilmediğinin ortaya konulmasıdır.
İmar planları, yalnızca taşınmaz maliklerinin özel menfaatlerini düzenleyen işlemler değildir. Plan kararları; yapılaşma yoğunluğu, ulaşım, otopark, sosyal donatı, yeşil alan, çevre ve bölgedeki yaşam koşulları üzerinde doğrudan etkiler meydana getirebilir.
Bu nedenle bir kişinin planlama alanında veya plan değişikliğinden somut biçimde etkilenecek yakın çevrede yaşaması, koşullarına göre kişisel, meşru ve güncel bir menfaat ilişkisinin kurulmasına yeterli olabilir.
Örneğin düşük yoğunluklu villa yapılaşmasına ayrılmış bir parselin, plan değişikliğiyle sekiz katlı yapılaşmaya açılması hâlinde, yakın çevrede yaşayan kişilerin ortaya çıkan yoğunluk artışı, trafik ve otopark yükü, çevresel etkiler ve yaşam alanındaki değişiklikler nedeniyle dava açma ehliyetlerinin bulunduğunun kabul edilmesi mümkündür.
Burada malik olmak değil, plan kararından somut olarak etkilenmek belirleyicidir.
Dolayısıyla karar, "malik olmayan semt sakinleri imar planlarına karşı dava açamaz" şeklinde yorumlanmamalıdır. Nitekim Danıştay içtihadında da imar planının doğrudan davacının taşınmazına ilişkin olmamasının tek başına dava ehliyetsizliği sonucunu doğurmadığı; davacının plan kararından nasıl etkilendiğinin değerlendirilmesi gerektiği kabul edilmektedir.
IV. Kararın Getirdiği Asıl Sınır: Başkasının Plan Değişikliği Talebinin Reddine Karşı Dava
İncelenen kararda ise farklı bir hukuki durum söz konusudur.
Dava konusu edilen işlemlerden biri, taşınmaz malikinin kendi taşınmazı bakımından yaptığı plan değişikliği başvurusunun reddidir.
Danıştay, İYUK m.10 kapsamında plan değişikliği talep etme hakkını değerlendirirken, kişinin kendi taşınmazı üzerindeki mülkiyet hakkı ile plan değişikliği talebi arasında doğrudan bir bağlantı kurmaktadır.
Daireye göre ilgililer, plan değişikliği şartlarının oluştuğunu ileri sürerek kendi taşınmazları hakkında plan değişikliği talebinde bulunabilir ve taleplerinin reddi üzerine dava açabilirler.
Somut olayda ise plan değişikliği başvurusunu davacılar değil, dava konusu taşınmazın maliki olan vakıf yapmıştır. Davacılar taşınmazın maliki değildir. Bu nedenle Daire, başkasına ait taşınmazın kullanım kararının değiştirilmesine yönelik malikin başvurusunun reddine karşı dava açılmasında, üçüncü kişilerin hukuki, kişisel ve güncel bir menfaatinin bulunmadığı sonucuna ulaşmıştır.
Buradaki ayrım son derece önemlidir: Plan değişikliğine karşı dava açmak başka, başkasının plan değişikliği talebinin reddine karşı dava açmak başkadır.
V. Menfaat ile Mülkiyet Hakkı Özdeş Değildir
Danıştayın bu kararındaki yaklaşım, özellikle "menfaat" kavramının mülkiyet hakkıyla ilişkisi bakımından tartışmaya açıktır.
İYUK m.2, dava hakkını "mülkiyet hakkı ihlal edilenler" şeklinde değil, "menfaatleri ihlal edilenler" şeklinde düzenlemiştir.
Bu nedenle malik olmak, dava ehliyetinin tek ve zorunlu şartı değildir.
Özellikle imar planlarında üçüncü kişilerin menfaatleri, plan kararlarının kendi taşınmazları ve yaşam çevreleri üzerindeki etkilerinden kaynaklanabilir.
Bununla birlikte somut olayda davacıların talebi, kendi taşınmazlarının kullanım kararının değiştirilmesi değil, başka bir taşınmazın malikinin plan değişikliği talebinin reddedilmesinin iptali olmuştur.
Bu nedenle Danıştayın yaptığı ayrım tamamen göz ardı edilmemelidir. Üçüncü kişinin bir plan kararından etkilenmesi ile başka bir kişinin mülkiyet hakkı kapsamında yaptığı idari başvurunun kabul edilmesini istemesi arasında hukuki bir fark bulunmaktadır.
VI. Somut Olayda Planlama Esasları ve Şehircilik İlkeleri
Kararın bir başka dikkat çekici yönü, plan değişikliği başvurusunun esas bakımından da incelenmiş olmasıdır.
İlk derece mahkemesinin değerlendirmesinde, plan değişikliği teklifinin bölgeye ilave inşaat alanı getireceği, çevredeki yapılaşma koşulları ve plan bütünlüğü bakımından sorun oluşturacağı tespit edilmiştir.
Ayrıca komşu parselde bulunan akaryakıt ve LPG istasyonunun yapılaşmaya ilişkin mesafe koşullarının plan açıklama raporunda ve plan notlarında yeterince düzenlenmediği belirtilmiştir.
Bu nedenlerle plan değişikliği teklifinin planlama esasları ve şehircilik ilkelerine uygun olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Bu husus, imar hukukunda plan değişikliği taleplerinin yalnızca taşınmaz malikinin özel menfaati açısından değerlendirilemeyeceğini göstermesi bakımından önemlidir. Plan değişikliğinin kamu yararı, şehircilik ilkeleri, plan bütünlüğü ve çevre üzerindeki etkileri de idari makam tarafından dikkate alınmak zorundadır.
Ancak bu kamusal nitelik, her üçüncü kişiye otomatik olarak plan değişikliği başvurusunun reddine karşı dava açma hakkı vermez. Dava ehliyeti bakımından yine İYUK m.2'deki kişisel, meşru ve güncel menfaat şartının bulunması gerekir.
VII. Kararın Hukuki Değerlendirmesi
Kanaatimizce kararın doğru anlaşılabilmesi için iki ayrı hukuki durum arasında kesin bir ayrım yapılmalıdır.
Birinci durumda, mevcut bir imar planı veya plan değişikliği, kişinin kendi taşınmazını ya da yaşam çevresini somut biçimde etkiliyorsa, kişinin taşınmazın maliki olmaması tek başına dava ehliyetini ortadan kaldırmaz. Komşu parsel maliki veya semt sakini, plan değişikliğinin kişisel, meşru ve güncel menfaatini ihlal ettiğini ortaya koyabildiği ölçüde iptal davası açabilir.
İkinci durumda ise dava, başka bir kişinin taşınmazı hakkında İYUK m.10 kapsamında yaptığı plan değişikliği başvurusunun reddine karşı açılmaktadır. Burada davacının kendi taşınmazı üzerindeki mülkiyet hakkından veya kendi kullanım alanından kaynaklanan doğrudan bir menfaat söz konusu değildir. Danıştay bu nedenle üçüncü kişinin menfaat ilişkisini kabul etmemiştir.
Bu ayrım, hem dava ehliyetinin amacı hem de imar planlarının hukuki niteliği bakımından önemlidir.
Bununla birlikte, kararın gerekçesinde kullanılan "imâr planı değişikliği taleplerinde ilgililerin ancak kendi mülkiyetlerinde bulunan taşınmazlara ilişkin kullanım kararlarının değiştirilmesini talep edebileceği" yönündeki ifade, geniş yorumlandığında sorunlu sonuçlara yol açabilecek niteliktedir. Zira İYUK m.2'de dava hakkının ölçütü mülkiyet değil, menfaat ihlalidir.
Bu nedenle söz konusu ifade, İYUK m.10 başvurusunun reddine karşı üçüncü kişinin dava ehliyeti bağlamında anlaşılmalı; malik olmayan kişilerin imar planlarına karşı dava açma imkanını ortadan kaldıran genel bir kural olarak yorumlanmamalıdır.
Sonuç
Danıştay 6. Dairesinin E.2023/6417, K.2025/2024 sayılı kararı, imar planı değişikliklerinde dava ehliyeti bakımından önemli bir ayrım ortaya koymaktadır.
Kararın esas aldığı yaklaşım uyarınca, taşınmaz maliki, kendi taşınmazının kullanım kararının değiştirilmesi amacıyla İYUK m.10 kapsamında başvuruda bulunabilir ve başvurunun reddi üzerine dava açabilir. Buna karşılık, taşınmazın maliki olmayan üçüncü kişilerin, başka bir kişinin plan değişikliği talebinin reddine karşı dava açmasında kişisel, meşru ve güncel menfaat bulunmadığı kabul edilmiştir.
Ancak bu sonuç, malik olmayan kişilerin imar planlarına veya plan değişikliklerine karşı dava açamayacağı şeklinde genelleştirilemez. İmar planlarının doğrudan veya somut biçimde etkilediği komşu taşınmaz maliklerinin ve semt sakinlerinin, plan kararından kaynaklanan kişisel, meşru ve güncel menfaatlerinin bulunması hâlinde dava açma ehliyetine sahip olmaları mümkündür.
Dolayısıyla imar hukukunda dava ehliyetinin temel ölçütü mülkiyet sıfatı değil, somut menfaat ilişkisidir. Malik olmak menfaatin varlığını güçlü biçimde ortaya koyabilir; ancak malik olmamak tek başına menfaatin yokluğu anlamına gelmez.
İncelenen karar bakımından ise belirleyici olan, davacıların yalnızca malik olmamaları değil; başka bir malikin kendi taşınmazına ilişkin İYUK m.10 kapsamındaki plan değişikliği talebinin reddine karşı dava açmış olmalarıdır.
Bu yönüyle karar, "malik olmayan kişi plan değişikliğine karşı dava açamaz" şeklinde değil, "başkasının taşınmazına ilişkin malikin plan değişikliği talebinin reddi ile üçüncü kişi arasında, somut olayda kişisel ve güncel bir menfaat ilişkisi kurulamaz" şeklinde anlaşılmalıdır.
