Kabahatler Kanunu ile Özel Kanun Arasında Görevli Yargı Yeri Sorunu: Danıştay Dördüncü Dairesinin Bir Kararının Değerlendirilmesi

17 saat önce

6 dakikada okunur

Anahtar Kelimeler: İdari Para Cezası, Kabahatler Kanunu, 2559 sayılı Kanun, Görevli Yargı Yeri, Özel Kanun, Genel Kanun, İdari Yargı, Kanun Yolu, Kesin Karar

İlgili Danıştay Kararı:

Danıştay Dördüncü Daire, E.2024/2498, K.2024/4730, 16.09.2024

Giriş

İdari yaptırımlara karşı açılacak davalarda görevli yargı yerinin belirlenmesi, yaptırımın niteliği kadar, yaptırımın hangi kanun hükmüne dayanılarak tesis edildiğinin de ortaya konulmasını gerektirmektedir. Özellikle 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun genel nitelikteki düzenlemeleri ile farklı kanunlarda yer alan özel idari yaptırım ve yargı yolu hükümlerinin bir arada bulunduğu durumlarda, yalnızca işlem metninde yer alan kanun atıflarından hareket edilmesi, görev kurallarının yanlış belirlenmesine yol açabilmektedir.

Danıştay Dördüncü Dairesinin 16.09.2024 tarihli, E.2024/2498, K.2024/4730 sayılı kararı, bu bakımdan dikkat çekici bir örnek oluşturmaktadır. Kararda, işyeri açma ve kapama saatlerine uyulmaması nedeniyle 2559 sayılı Polis Vazife ve Salahiyet Kanunu'nun 6. maddesi uyarınca verilen idari para cezasına karşı açılan davada görevli yargı yerinin belirlenmesi incelenmiştir.

Kararın özellikle dikkat çekici yönü, belediye encümeni kararında 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 32. maddesine de atıf yapılmış olmasına rağmen, yaptırımın gerçek hukuki dayanağının 2559 sayılı Kanun'un 6. maddesi olduğu sonucuna ulaşılmasıdır. Bununla birlikte karara karşı oyda, başka ve önemli bir usul sorunu gündeme getirilmiş; 2559 sayılı Kanun'un idare mahkemesince verilen kararların kesin olduğunu öngören hükmü karşısında, Bölge İdare Mahkemesinin istinaf incelemesi yapıp yapamayacağı tartışılmıştır.

Bu yönüyle karar, yalnızca görevli yargı kolunun belirlenmesi bakımından değil, özel kanun-genel kanun ilişkisi ve kanun yolu rejimi bakımından da incelenmeye değerdir.

I. Uyuşmazlığın Konusu ve Yargılama Süreci

Uyuşmazlık, Güngören Belediyesi sınırları içerisinde faaliyet gösteren içkili bir lokantanın işyeri açma ve kapama saatlerine uymadığı gerekçesiyle belediye encümeni tarafından verilen 853.504,00 TL tutarındaki idari para cezasından kaynaklanmaktadır.

Belediye Encümeninin 23.08.2023 tarihli ve 2023/284 sayılı kararında, fiilin 2559 sayılı Kanun'un 6/1-b maddesine aykırılık oluşturduğu belirtilmiş ve tekerrür hükmü de uygulanarak idari para cezası verilmiştir. Kararın sonuç kısmında ise 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 32. maddesine de atıf yapılmıştır.

İlk derece mahkemesi, yaptırımın Kabahatler Kanunu'nun 32. maddesi uyarınca verildiğini kabul ederek 5326 sayılı Kanun'un 27. maddesi kapsamında adli yargının görevli olduğu sonucuna ulaşmış ve davayı görev yönünden reddetmiştir.

İstanbul Bölge İdare Mahkemesi 6. İdari Dava Dairesi de istinaf başvurusunu reddetmiştir.

Bunun üzerine uyuşmazlık Danıştay Dördüncü Dairesinin önüne taşınmıştır.

II. Görevli Yargı Yerinin Belirlenmesinde İşlemin Gerçek Hukuki Dayanağının Önemi

Danıştayın uyuşmazlıkta esas aldığı temel mesele, belediye encümeni kararında 5326 sayılı Kanun'a yapılan atfın, yaptırımın hukuki niteliğini ve dolayısıyla görevli yargı yerini değiştirip değiştirmeyeceğidir.

2559 sayılı Kanun'un 6. maddesinin (b) bendinde, umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinden açık ve kapalı bulunacağı saatlere uymayan işyerlerinin işletmecilerine idari para cezası verileceği düzenlenmiş; aynı maddede bu cezaların belediye sınırları içerisinde belediye encümeni tarafından verileceği ve bu cezalara karşı tebliğ tarihinden itibaren yedi gün içerisinde yetkili idare mahkemesine itiraz edilebileceği açıkça belirtilmiştir.

Dolayısıyla somut olayda fiilin tanımlandığı norm ile yaptırımın dayanağının 2559 sayılı Kanun olduğu konusunda tereddüt bulunmamaktadır.

Danıştay da bu noktadan hareket ederek, işlemde davacının 2559 sayılı Kanun'un 6/1-b maddesine aykırı hareket ettiğinin açıkça belirtildiğini ve cezanın da aynı madde üzerinden verildiğinin kararda ifade edildiğini tespit etmiştir. Kararda Kabahatler Kanunu'na yapılan atfın ise yaptırımın 2559 sayılı Kanun'a göre verildiği gerçeğini değiştirmeyeceği kabul edilmiştir.

Kanaatimizce kararın bu yaklaşımı, işlemin hukuki dayanağı ile işlem metninde yer alan tamamlayıcı veya genel nitelikteki kanun atıflarının birbirinden ayrılması bakımından isabetlidir.

İdari yaptırımın tabi olduğu yargı yolunun belirlenmesinde, işlemin yalnızca sonuç kısmında hangi kanun maddesinin zikredildiğine bakılması yerine, yaptırımın hangi fiil nedeniyle, hangi norm uygulanarak ve hangi özel kanun rejimi içerisinde tesis edildiğinin ortaya konulması gerekir.

Aksi yaklaşım, idari makamın işleminde yaptığı kanun atfının görevli yargı yerini belirlemesine yol açacaktır. Oysa görev kuralları idarenin tercihine bağlı olarak belirlenebilecek nitelikte değildir.

III. Kabahatler Kanunu'nun Genel Kanun Niteliği ve Özel Kanun Hükmü

Somut uyuşmazlıkta 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 32. maddesine yapılan atıf, ilk derece mahkemesinin değerlendirmesinde belirleyici olmuştur.

Ne var ki burada öncelikle 5326 sayılı Kanun ile 2559 sayılı Kanun arasındaki normatif ilişkinin doğru kurulması gerekir.

Kabahatler Kanunu kabahatler ve bunlara uygulanacak genel hükümleri düzenleyen genel nitelikte bir kanundur. Buna karşılık 2559 sayılı Kanun'un 6. maddesi, belirli bir fiili özel olarak tanımlamakta, bu fiil için uygulanacak yaptırımı belirlemekte, yaptırım kararını verecek makamı göstermekte ve yaptırıma karşı başvurulacak yargı merciini ayrıca düzenlemektedir.

Bu nedenle somut olayda 2559 sayılı Kanun'un özel düzenlemesinin öncelikle dikkate alınması gerekir.

Burada önemli olan, Kabahatler Kanunu'nun tamamen uygulama dışı bırakılması değildir. Asıl mesele, Kabahatler Kanunu'ndaki genel düzenlemenin, özel kanunda açıkça öngörülen yaptırım ve yargı yolu rejimini bertaraf edip edemeyeceğidir.

Somut olay bakımından 2559 sayılı Kanun'un 6. maddesi, yaptırımın hukuki dayanağını ve buna karşı başvurulacak yargı merciini açıkça belirlediğinden, yalnızca Kabahatler Kanunu'na yapılan atıf üzerinden adli yargının görevli olduğunun kabul edilmesi mümkün değildir.

IV. “Hukuki Dayanak” ile “Kanun Atfı” Arasındaki Ayrım

Kararın öğretici yönlerinden biri de idari işlemlerde hukuki dayanak kavramının nasıl ele alınması gerektiğini göstermesidir.

Bir idari yaptırım kararında birden fazla kanun hükmüne atıf yapılabilir. Ancak bu hükümlerin tamamının yaptırımın doğrudan hukuki dayanağı olduğunu kabul etmek mümkün değildir.

Somut olayda:

fiilin niteliği 2559 sayılı Kanun'un 6/1-b maddesine göre belirlenmiştir;
yaptırım 2559 sayılı Kanun'un 6. maddesi kapsamında uygulanmıştır;
yaptırım kararı belediye encümeni tarafından verilmiştir;
özel kanun, bu yaptırıma karşı idare mahkemesine başvurulacağını açıkça düzenlemiştir.

Bu sistem içerisinde Kabahatler Kanunu'na yapılan atfın, özel kanunda düzenlenen yaptırımın hukuki niteliğini değiştiren kurucu bir unsur olarak değerlendirilmesi mümkün değildir.

Dolayısıyla Danıştayın yaklaşımı, görev meselesinin işlemdeki şekli kanun atfından ziyade yaptırımın gerçek hukuki dayanağı üzerinden çözümlenmesi gerektiği düşüncesine dayanmaktadır.

Bu yaklaşım, idari yargıda görev kurallarının belirlenmesi bakımından önemli bir yöntemsel sonuç ortaya koymaktadır.

V. İdari Yargının Görevli Olması ile Uygulanacak Kanun Yolunun Aynı Sorun Olmaması

Kararın çoğunluk gerekçesi bakımından esas tartışma, uyuşmazlığın idari yargının görev alanında bulunduğunun tespitidir.

Ancak karara karşı oy, farklı ve son derece önemli bir noktaya işaret etmektedir.

2559 sayılı Kanun'un 6. maddesi yalnızca “yetkili idare mahkemesine” başvuru yapılacağını düzenlememekte; aynı zamanda itiraz üzerine verilen kararın kesin olduğunu öngörmektedir.

Karşı oyda da bu husus esas alınarak, uyuşmazlığın 2559 sayılı Kanun'un 6. maddesi uyarınca tesis edilen idari para cezasından kaynaklandığı ve idare mahkemesince verilen kararların kesin olması nedeniyle Bölge İdare Mahkemesince istinaf incelemesi yapılmasının mümkün olmadığı belirtilmiştir.

Bu yaklaşım, kararın görev meselesinin ikinci bir boyutunu ortaya çıkarmaktadır.

Gerçekten de;

“Hangi yargı kolu görevlidir?”

sorusu ile

“Görevli yargı kolu içerisindeki hangi merci hangi kanun yolunu kullanabilir?”

soruları birbirinden ayrılmalıdır.

Somut olayda çoğunluk, ilk soruya cevap vermiştir: İdari yargı görevlidir.

Karşı oy ise ikinci soruya odaklanmaktadır: 2559 sayılı Kanun özelinde idare mahkemesi kararının kesin olduğu kabul edildiğinde, bu karar hakkında BİM tarafından istinaf incelemesi yapılabilir mi?

Bu ayrım, kararın salt görevli yargı yeri bakımından değerlendirilmesinden daha kapsamlı bir usul hukuku tartışmasına işaret etmektedir.

VI. Kararın Karşı Oyu Üzerine

Karşı oyun, kararın değerlendirilmesinde ayrıca önem taşıdığı kanaatindeyiz.

Çünkü karşı oy, uyuşmazlığın adli yargının görev alanında bulunduğunu savunmamakta; tam tersine 2559 sayılı Kanun'un özel düzenlemesi nedeniyle idari yargının görevli olduğunu kabul etmektedir.

Bununla birlikte, 2559 sayılı Kanun'un “itiraz üzerine verilen karar kesindir” hükmünü hareket noktası kabul ederek, Bölge İdare Mahkemesinin istinaf incelemesi yapmasını hukuken mümkün görmemektedir.

Bu görüş, görevli yargı kolu ile kanun yolu rejiminin birbirinden ayrılması gerektiğini göstermesi bakımından önemlidir.

Ne var ki çoğunluk kararında bu hususun doğrudan ve ayrıntılı biçimde tartışılmamış olması, kararın gerekçesi bakımından üzerinde durulabilecek bir noktadır.

Zira özel kanunda açıkça bir “kesinlik” hükmü bulunuyorsa, yalnızca uyuşmazlığın idari yargının görev alanında bulunduğunun tespiti, uyuşmazlığın tabi olduğu kanun yolunun belirlenmesi bakımından yeterli değildir.

Bu nedenle kararın daha kapsamlı bir gerekçelendirmeyle, bir taraftan 5326 sayılı Kanun ile 2559 sayılı Kanun arasındaki görev ilişkisini, diğer taraftan 2559 sayılı Kanun'un öngördüğü kesinlik hükmünün 2577 sayılı Kanun'daki istinaf ve temyiz sistemine etkisini ayrı ayrı değerlendirmesi beklenebilirdi.

VII. Kararın İdari Yargılama Hukuku Bakımından Önemi

Karar, idari yaptırımlara ilişkin uyuşmazlıklarda görev belirlemesinin mekanik biçimde yapılamayacağını ortaya koymaktadır.

Bir işlemin üzerinde “5326 sayılı Kabahatler Kanunu” ibaresinin bulunması, tek başına uyuşmazlığın Kabahatler Kanunu'nun genel yargı yolu rejimine tabi olduğu anlamına gelmez.

Öncelikle;

Fiil hangi kanunda düzenlenmiştir?

Yaptırım hangi kanun hükmüne dayanılarak verilmiştir?

Yaptırım kararını hangi makam vermiştir?

Özel kanunda bu yaptırıma karşı hangi yargı yolunun öngörüldüğü düzenlenmiş midir?

sorularının cevaplandırılması gerekir.

Bu yöntem, özellikle belediyeler, kolluk makamları ve diğer idari merciler tarafından farklı özel kanunlara dayanılarak verilen idari para cezaları bakımından önem taşımaktadır.

İdari yaptırımın gerçek hukuki dayanağı belirlenmeden doğrudan 5326 sayılı Kanun'un genel hükümlerinden hareket edilmesi, görevli yargı kolunun yanlış belirlenmesine neden olabilir.

Sonuç

Danıştay Dördüncü Dairesinin E.2024/2498, K.2024/4730 sayılı kararı, özel kanuna dayanan bir idari yaptırım kararında Kabahatler Kanunu'na yapılan atfın, yaptırımın gerçek hukuki dayanağını ve buna bağlı olarak görevli yargı yerini kendiliğinden değiştirmeyeceğini ortaya koyması bakımından önem taşımaktadır.

Somut olayda işyeri açma ve kapama saatlerine uyulmaması fiili 2559 sayılı Kanun'un 6/1-b maddesinde düzenlenmiş, yaptırım aynı Kanun kapsamında tesis edilmiş ve özel kanun tarafından uyuşmazlığın idare mahkemesinde görüleceği açıkça öngörülmüştür. Bu nedenle yalnızca kararın sonuç kısmında Kabahatler Kanunu'nun 32. maddesine yer verilmesinden hareketle adli yargının görevli kabul edilmesi isabetli değildir.

Bununla birlikte kararın karşı oyunda ortaya konulan “idari yargının görevli olması ile BİM'in istinaf incelemesi yapabilmesi aynı mesele değildir” yönündeki yaklaşım, kararın ayrıca tartışılması gereken önemli bir boyutunu oluşturmaktadır. 2559 sayılı Kanun'un idare mahkemesince verilen kararların kesin olduğunu öngören özel hükmünün, 2577 sayılı Kanun'daki istinaf ve temyiz sistemiyle nasıl bağdaştırılacağı hususu, görev tartışmasından bağımsız bir kanun yolu meselesidir.

Bu itibarla karar, iki temel ilkeyi birlikte gündeme getirmektedir: İlk olarak, görevli yargı yerinin belirlenmesinde işlemin gerçek hukuki dayanağı esas alınmalıdır. İkinci olarak ise, görevli yargı kolunun belirlenmesi, uyuşmazlığın hangi kanun yoluna tabi olduğu sorununu kendiliğinden çözmemektedir.

Kanaatimizce kararın asıl içtihat değeri de bu iki meselenin birbirinden ayrılmasında ortaya çıkmaktadır. İdari yaptırım uyuşmazlıklarında yalnızca “adli yargı mı, idari yargı mı?” sorusunun değil, özel kanunun öngördüğü yargı yolu ve kararın kesinliği rejiminin de ayrıca incelenmesi gerekir.