ÇED Sürecinin Sonlandırılmasına İlişkin İşlemlerde Sebep Unsuru ve Yargısal Denetim

Anahtar Kelimeler: ÇED, Çevresel Etki Değerlendirmesi, ÇED Sürecinin Sonlandırılması, Sebep Unsuru, Sebep İkamesi, İdari İşlemin Yargısal Denetimi, Çevre Hukuku, Sınırlı İnceleme

İlgili Danıştay Kararı:

• Danıştay 4. Dairesi, E.2024/1774, K.2024/5302, 02.10.2024

Giriş

Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED) süreci, çevre üzerinde olumsuz etkiler doğurabilecek faaliyetlerin gerçekleştirilmesinden önce, söz konusu etkilerin bilimsel ve teknik veriler çerçevesinde değerlendirilmesini amaçlayan özel nitelikte bir idari süreçtir. ÇED sürecinde proje sahibinin sunduğu bilgi ve belgelerin incelenmesinin yanı sıra, farklı kamu kurum ve kuruluşlarının görüşlerinin alınması, teknik değerlendirmelerin yapılması ve projenin çevresel etkilerinin bütüncül biçimde ortaya konulması söz konusudur.

Danıştay Dördüncü Dairesinin 02.10.2024 tarihli, E.2024/1774, K.2024/5302 sayılı kararı, ÇED sürecinin sonlandırılmasına ilişkin işlemlerin sebep unsuru bakımından yargısal denetimi ile idare hukukunda kabul edilen sebep ikamesi arasındaki ilişkinin ortaya konulması bakımından önem taşımaktadır.

Kararda özellikle, idarenin ÇED sürecini belirli bir kurumun olumsuz görüşüne dayanarak sonlandırdığı bir durumda, bu görüşün hukuken yeterli olmadığının anlaşılması üzerine mahkemenin dosyada bulunan başka teknik gerekçeleri esas alarak işlemi hukuka uygun kabul edip edemeyeceği tartışılmıştır. Danıştay, ÇED sürecinin özel ve teknik yapısını da dikkate alarak, incelemenin işlemin dayandığı sebep ile sınırlı yapılması gerektiği sonucuna ulaşmıştır.

Kararın ayrıca önemli bir yönü, iptal kararının ÇED süreci bakımından doğurduğu hukuki sonucun sınırlarının açıkça ortaya konulmasıdır. Danıştay, ÇED sürecinin sonlandırılmasına ilişkin işlemin iptal edilmesinin, proje hakkında doğrudan “ÇED Olumlu” veya “ÇED Gerekli Değildir” kararı verilmesi sonucunu doğurmayacağını; projenin çevresel etkilerinin mevzuat çerçevesinde yeniden değerlendirilmesi gerektiğini özellikle belirtmiştir.

I. Uyuşmazlığın Konusu

Uyuşmazlık, İzmir ili Kiraz ilçesinde gerçekleştirilmesi planlanan II. Grup Maden Ocağı Projesi hakkında başlatılan ÇED sürecinin sonlandırılmasına ilişkin İzmir Valiliği Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlüğü işleminin iptali isteminden kaynaklanmaktadır.

Davacı şirket tarafından yürütülen proje için ÇED süreci başlatılmış; İzmir Orman Bölge Müdürlüğü tarafından 30.01.2023 tarihli yazıyla, faaliyetin ormanlar ve ormancılık çalışmalarına olumsuz etkileri olacağı yönünde olumsuz görüş bildirilmiştir. Bunun üzerine ÇED süreci 02.02.2023 tarihli işlemle sonlandırılmıştır.

Davacı tarafından bu işlemin iptali istemiyle dava açılmıştır.

İlk derece mahkemesi ise yargılama sırasında yaptırdığı bilirkişi incelemesi sonucunda, projenin ormancılık çalışmaları bakımından sakıncasının bulunmadığını, ancak projenin çevre üzerinde başka olumsuz etkilerinin olabileceğini tespit etmiştir. Bilirkişi raporunda yeraltı ve yerüstü su kaynakları, habitatlar, görüntü kirliliği, emisyonlar, üretim planlaması, ocak geometrisi, pasa sahasının stabilitesi ve proje tanıtım dosyasındaki eksiklikler gibi çeşitli hususlara dikkat çekilmiştir.

Mahkeme, idarenin dayandığı ormancılık yönünden olumsuz görüşü aşarak, dosyada tespit edilen diğer teknik nedenleri esas almış ve ÇED sürecinin sonlandırılmasına ilişkin işlemi hukuka uygun kabul ederek davayı reddetmiştir. Bu yaklaşım, mahkeme kararında açıkça “sebep ikamesi” olarak nitelendirilmiştir.

II. ÇED Sürecinin Özel ve Teknik Niteliği

ÇED sürecinin sebep unsuru bakımından değerlendirilmesinde, bu sürecin klasik bir idari işlemden farklı olarak çok aşamalı ve teknik değerlendirmelere dayanan yapısının dikkate alınması gerekir.

2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 10. maddesi uyarınca, gerçekleştirilmesi planlanan faaliyetleri nedeniyle çevre sorunlarına yol açabilecek kurum, kuruluş ve işletmelerin ÇED Raporu veya Proje Tanıtım Dosyası hazırlamaları gerekmektedir. Ayrıca ÇED Olumlu veya ÇED Gerekli Değildir kararı alınmadıkça ilgili proje bakımından çeşitli onay, izin ve ruhsatların verilemeyeceği ve projeye başlanamayacağı düzenlenmiştir.

2022 tarihli ÇED Yönetmeliği de ÇED sürecini ayrıntılı biçimde düzenlemektedir. Yönetmelikte ÇED Gerekli Değildir ve ÇED Olumlu kararları, projenin çevre üzerindeki muhtemel olumsuz etkilerinin, alınacak önlemler sonucunda mevzuata ve bilimsel esaslara göre kabul edilebilir düzeylerde olduğunun belirlenmesine bağlanmıştır.

Bunun yanında ÇED sürecinde proje dosyasının yeterliliği, yapılan hesaplama ve değerlendirmelerin yeterli veri, bilgi ve belgeye dayanıp dayanmadığı, projenin çevresel etkilerinin kapsamlı biçimde incelenip incelenmediği ve olumsuz etkilerin giderilmesi için gerekli önlemlerin öngörülüp öngörülmediği gibi teknik hususlar değerlendirilmekte; ilgili kurum ve kuruluşlardan bilgi, belge ve görüş alınabilmektedir.

Bu yapı nedeniyle ÇED sürecinde belirli bir kurumun görüşünün yalnızca idari işlemin gerekçesine eklenmiş sıradan bir unsur olarak değerlendirilmesi mümkün değildir. Kurum görüşleri, teknik değerlendirmeler ve proje sahibinin sunduğu bilgi ve belgeler, çevresel etkilerin belirlenmesine yönelik bütüncül sürecin parçalarıdır.

Bu nedenle ÇED sürecinin sonlandırılmasına ilişkin bir işlemin yargısal denetiminde, işlemin dayandığı sebebin sonradan değiştirilmesi veya farklı bir teknik değerlendirmeye dayandırılması, klasik anlamdaki sebep ikamesinden daha özel bir hukuki sorun ortaya çıkarmaktadır.

III. ÇED Sürecinin Sonlandırılması ve İşlemin Sebep Unsuru

ÇED Yönetmeliği'nin 5. maddesinde, ÇED Olumlu veya ÇED Gerekli Değildir kararı tesis edilmeden önce, projenin gerçekleştirilmesinin ilgili mevzuat bakımından uygun olmadığının tespit edilmesi halinde ÇED sürecinin aşamasına bakılmaksızın sonlandırılacağı düzenlenmiştir.

Somut olayda ise süreç, İzmir Orman Bölge Müdürlüğünün faaliyetin ormanlar ve ormancılık çalışmalarına olumsuz etkileri olacağı yönündeki görüşü üzerine sonlandırılmıştır.

Dolayısıyla dava konusu işlemin sebep unsuru, belirli ve somut bir kurumsal görüşe dayanmaktadır.

Ancak yargılama sırasında alınan bilirkişi raporunda, projenin ormancılık çalışmaları bakımından sakıncalı olmadığı ve orman alanında meydana gelecek etkilerin az olacağı sonucuna ulaşılmıştır.

Bu tespit karşısında işlemin tesisine esas alınan sebebin hukuken yeterli olmadığı ortaya çıkmaktadır.

Tam bu noktada, “Mahkeme başka bir sebebe dayanarak işlemi ayakta tutabilir mi?” sorusu ortaya çıkmaktadır.

IV. Sebep İkamesi ve Danıştayın Yaklaşımı

İdare hukukunda sebep ikamesi, idarenin işlem tesis ederken dayandığı sebebin hukuken geçerli olmadığının yargılama sırasında anlaşılması durumunda, dosyada mevcut ve işlemin tesisini hukuken haklı kılabilecek başka bir sebebin yargı merciince dikkate alınabilmesini ifade etmektedir.

İlk derece mahkemesi de bu anlayıştan hareket etmiş; idarenin ileri sürdüğü sebebin hukuken geçerli olmaması halinde, dosyada bulunan başka bir nedenin işlemi haklı kılması durumunda bu neden üzerinden uyuşmazlığın çözülebileceğini kabul etmiştir. Mahkeme, bu yaklaşımın re'sen araştırma ilkesi kapsamında mümkün olduğunu değerlendirmiştir.

Ancak Danıştay, somut olayda bu yöntemi benimsememiştir.

Daireye göre mahkeme tarafından “işlemin dayandığı sebep unsuru yönünden ve bununla sınırlı olarak” inceleme yapılması gerekmektedir. Bu nedenle uyuşmazlık, ÇED sürecinin sonlandırılmasına esas alınan orman ve ormancılık faaliyetlerine ilişkin sebep üzerinden değerlendirilmelidir. Bilirkişi raporunda bu sebep bakımından projenin sakıncalı olmadığı ortaya konulduğundan, işlemin hukuka uygun olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

Kanaatimizce Danıştayın bu yaklaşımının temelinde, ÇED sürecinin özel ve kompleks yapısı bulunmaktadır.

Burada mahkemenin yaptığı şey yalnızca idari işlemin hukuki gerekçesini değiştirmek değildir. Mahkeme, idarenin ÇED sürecinde esas aldığı bir kurum görüşünü etkisiz hale getirerek, süreç içerisinde farklı çevresel ve teknik hususların varlığından hareketle işlemi ayakta tutmaktadır.

Oysa ÇED süreci; ilgili kurumların görüşlerinin alındığı, teknik verilerin değerlendirildiği, proje sahibinin bilgi ve belgeler sunduğu ve çevresel etkilerin farklı uzmanlık alanları bakımından incelendiği özel bir idari mekanizmadır.

Bu nedenle, idarenin işlem tesis ederken esas aldığı sebebin hukuken geçersiz olduğu ortaya çıktıktan sonra, yargılama sırasında dosyada bulunan başka teknik unsurların esas alınarak aynı işlemin hukuka uygun kabul edilmesi, ÇED sürecinin kendi işleyişinin yargısal aşamada değiştirilmesi sonucunu doğurabilecektir.

Bu itibarla karar, sebep ikamesinin tamamen mümkün olmadığı yönünde genel bir kural koymaktan ziyade, ÇED gibi özel ve teknik bir idari süreçte sebep ikamesinin sınırlarının daha dar değerlendirilmesi gerektiğine işaret etmektedir.

V. İdarenin İşlemde Dayandığı Sebep ile Yargısal Denetimin Sınırı

İdari işlemin sebep unsuru, işlemin tesis edilmesine yol açan maddi ve hukuki olguları ifade eder. Yargısal denetimde mahkemenin görevi, idari işlemin hukuka uygunluğunu denetlemektir. Ancak bu denetim, özellikle teknik değerlendirmelere dayanan idari süreçlerde, idarenin yerine geçerek yeni bir idari karar tesis edilmesi sonucunu doğurmamalıdır.

Somut olayda idarenin işlemine esas aldığı sebep, projenin ormanlar ve ormancılık faaliyetleri üzerinde olumsuz etkiler doğuracağı yönündeki kurumsal görüştür. Bilirkişi incelemesi ise bu sebebin maddi temelini ortadan kaldırmıştır.

Mahkemenin bunun üzerine su kaynakları, habitatlar, emisyonlar, üretim planlaması ve proje dosyasındaki eksiklikler gibi başka unsurları esas alması, işlemin sebep unsurunun yargısal aşamada değiştirilmesi sonucunu doğurmuştur.

Danıştayın bozma gerekçesinin temelinde de bu husus bulunmaktadır.

Bu yaklaşım, idari yargı merciinin dosyada bulunan her türlü olguyu kullanarak işlemi ayakta tutmasının her durumda mümkün olmadığını göstermektedir. Özellikle idarenin teknik değerlendirmesine ve farklı kurumların uzmanlık alanlarına dayanan süreçlerde, işlemin gerçek sebebi ile yargılama sırasında ortaya çıkan başka hukuki veya teknik nedenlerin birbirinden ayrılması gerekmektedir.

VI. İptal Kararının ÇED Olumlu veya ÇED Gerekli Değildir Kararı Anlamına Gelmemesi

Kararın son paragrafı, hükmün hukuki sonuçlarının doğru anlaşılması bakımından ayrıca önem taşımaktadır.

Danıştay açıkça, verilen kararın yalnızca projenin yapılmasının uygun görülmemesine, diğer bir ifadeyle ÇED sürecinin sonlandırılmasına yönelik işlemin iptaline ilişkin olduğunu belirtmiştir. Bu iptal kararının, projeye doğrudan “ÇED Gerekli Değildir” veya “ÇED Olumlu” kararı verilmesi sonucunu doğurmayacağı özellikle vurgulanmıştır.

Bu husus, iptal kararının kapsamı bakımından oldukça önemlidir.

Çünkü Danıştayın yaptığı şey, projenin çevresel bakımdan uygun olduğunu tespit etmek değildir. Daire, yalnızca ÇED sürecinin sonlandırılmasına esas alınan sebebin hukuken yeterli olmadığını belirleyerek bu işlemi ortadan kaldırmaktadır.

Bunun sonucunda proje bakımından çevresel değerlendirme sürecinin yeniden işletilmesi gerekmektedir. Projenin çevre üzerinde kabul edilebilir etkiler oluşturup oluşturmadığı ise ÇED mevzuatında öngörülen usul ve esaslar çerçevesinde yapılacak değerlendirme sonucunda belirlenecektir.

Dolayısıyla karar:

“Proje yapılabilir.”

veya

“Bu proje için ÇED Olumlu kararı verilmelidir.”

şeklinde bir sonuç içermemektedir.

Kararın anlamı, daha sınırlı ve hukuken farklıdır:

“ÇED sürecinin bu gerekçeyle sonlandırılması hukuka uygun değildir; proje bakımından çevresel etki değerlendirmesi süreci mevzuata uygun şekilde işletilmelidir.”

Danıştayın kararın sonunda bu hususu ayrıca açıklaması, yargısal denetim ile idari değerlendirme arasındaki sınırın korunması bakımından isabetlidir.

Sonuç

Danıştay Dördüncü Dairesinin E.2024/1774, K.2024/5302 sayılı kararı, ÇED sürecinin sonlandırılmasına ilişkin işlemlerin sebep unsuru bakımından yargısal denetimi ve sebep ikamesinin sınırları açısından önemli bir içtihat niteliğindedir.

Kararda, ÇED sürecinin özel ve teknik yapısı dikkate alınarak, idarenin işlemi tesis ederken dayandığı sebebin yargısal denetimde esas alınması gerektiği kabul edilmiştir. Somut olayda ÇED sürecinin sonlandırılmasına neden olan ormancılık faaliyetlerine ilişkin olumsuz görüşün bilirkişi incelemesiyle desteklenmediğinin anlaşılması üzerine, mahkemenin dosyada bulunan diğer çevresel ve teknik gerekçeleri esas alarak işlemi hukuka uygun kabul etmesi isabetli bulunmamıştır.

Kanaatimizce kararın önemi, sebep ikamesinin idare hukukunda mutlak ve sınırsız bir yargısal yetki olarak görülemeyeceğini, özellikle teknik uzmanlık ve çok aşamalı idari değerlendirme gerektiren ÇED süreçlerinde bu kurumun daha dikkatli uygulanması gerektiğini ortaya koymasındadır.

Bununla birlikte kararın, “ÇED uyuşmazlıklarında hiçbir şekilde sebep ikamesi yapılamaz” şeklinde genel bir ilke olarak anlaşılmaması gerekir. Danıştayın somut olayda ulaştığı sonuç, esas itibarıyla ÇED sürecinin özel yapısı, işlemin belirli bir kurumsal görüşe dayanması ve bu sebebin bilirkişi incelemesi sonucunda geçerliliğini yitirmesi ile bağlantılıdır.

Kararın bir diğer önemli sonucu ise, ÇED sürecinin sonlandırılması işleminin iptal edilmesinin proje hakkında olumlu bir çevresel değerlendirme anlamına gelmemesidir. İptal kararı yalnızca sürecin sonlandırılmasına ilişkin işlemi ortadan kaldırmakta; projenin çevresel etkilerinin ilgili mevzuat çerçevesinde değerlendirilmesini ve ÇED sürecinin işletilmesini gerektirmektedir.

Bu yönüyle karar, hem idari işlemin sebep unsurunun somutlaştırılması ve yargısal denetimin sınırları, hem de ÇED sürecinin teknik ve özel niteliğinin yargısal denetime yansıması bakımından dikkat çekici bir Danıştay içtihadı olarak değerlendirilebilir.