Üst Ölçekli Planın Şematik Niteliği, Köy Yerleşik Alan Sınırı ve Fiilî Yapılaşmanın Planlama Kararlarına Etkisi

Anahtar Kelimeler: Çevre Düzeni Planı, Köy Yerleşik Alan Sınırı, Kırsal Yerleşim Alanı, Tarım Alanı, Üst Ölçekli Plan, Plan Hiyerarşisi, Fiilî Yapılaşma, Planlama Esasları, İmar Planı

İlgili Danıştay Kararları:

• Danıştay 6. Daire, E.2022/225, K.2024/5085, 01.10.2024

Giriş

İmar planlarının yargısal denetiminde, üst ölçekli planların niteliği ile alt ölçekli planların bu planlara uygunluğu arasındaki ilişkinin doğru kurulması önem taşımaktadır. Özellikle 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planlarında gösterilen kullanım kararlarının parsel ölçeğinde doğrudan ve kesin bir imar hakkı meydana getirip getirmediği; köy yerleşik alan sınırının alt ölçekli plan kararları bakımından ne ölçüde belirleyici olduğu ve mevcut fiilî yapılaşmanın planlama sürecinde dikkate alınıp alınamayacağı, uygulamada önemli uyuşmazlıklara konu olmaktadır.

Danıştay 6. Dairesinin 01.10.2024 tarihli, E.2022/225, K.2024/5085 sayılı kararı bu meseleler bakımından dikkat çekici değerlendirmeler içermektedir. Kararda, 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının ölçeği ve niteliği itibarıyla parsel bazında kesin kullanım kararı oluşturamayacağı; alt ölçekli planların üst ölçekli plan kararlarını ayrıntılandırabileceği; köy yerleşik alan sınırının planlama bakımından dikkate alınması gereken yasal bir eşik olduğu ve hukuka aykırı veya fiilî yapılaşmanın planlama kararının belirlenmesinde tek başına belirleyici olamayacağı kabul edilmiştir.

Karar, bir taraftan plan hiyerarşisi ve kademeli birliktelik ilkelerini güçlü biçimde vurgularken, diğer taraftan fiilî yapılaşmanın planlama sürecindeki konumuna ilişkin daha incelikli bir ayrımı gerekli kılmaktadır.

I. Uyuşmazlığın Konusu ve Yargılama Süreci

Uyuşmazlık, Antalya ili Korkuteli ilçesi Söğütçük Mahallesi'nde bulunan yaklaşık 50.947 m² büyüklüğündeki bir taşınmazın planlardaki kullanım kararından kaynaklanmıştır. Taşınmazın yaklaşık 22.000 m²'lik kısmı 30.11.1994 tarihli köy yerleşik alanı sınırları içerisinde kalmaktadır.

Üst ölçekli 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında taşınmazın bir bölümü kırsal yerleşim alanı, bir bölümü ise tarım alanı kapsamında gösterilmiş; 1/25.000 ölçekli planda ise köy yerleşik alanı dışında kalan bölüm tarım alanı olarak belirlenmiştir.

İlk derece mahkemesi, taşınmazın bulunduğu çevrede benzer nitelikteki alanlarda yapılaşmalar bulunduğunu, taşınmazın kuru marjinal tarım arazisi niteliğinde olduğunu ve yalnızca köy yerleşik alan sınırının esas alınmasının planlama ilkeleri, mülkiyet hakkı ve yapılaşma hakkı bakımından yeterli olmadığını değerlendirmiştir. Bu gerekçelerle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi de ilk derece mahkemesi kararını hukuka uygun bularak istinaf başvurusunu reddetmiştir. Bunun üzerine idare tarafından temyiz yoluna başvurulmuştur.

Danıştay 6. Dairesi ise temyiz istemini kabul ederek Bölge İdare Mahkemesi kararını bozmuş ve uyuşmazlığın yeniden görülmesine karar vermiştir.

II. Çevre Düzeni Planının Şematik Niteliği ve Parsel Bazında İmar Hakkı

Kararın temel hareket noktalarından biri, çevre düzeni planlarının ölçeği ve hukuki niteliğidir.

3194 sayılı İmar Kanunu'nun 5. ve 8. maddeleri ile Mekânsal Planlar Yapım Yönetmeliği hükümleri birlikte değerlendirildiğinde, çevre düzeni planının esas itibarıyla arazi kullanım kararlarını genel düzeyde belirleyen üst ölçekli bir plan olduğu ve alt ölçekli planların bu kararları ayrıntılandırdığı görülmektedir. Danıştay da plan kademelenmesi bakımından alt ölçekli planların üst ölçekli planların ana kararlarına, stratejilerine ve ilkelerine uygun olması gerektiğini; ancak alt ölçekli planların üst ölçekli planın basit bir büyütülmüş kopyası niteliğinde olmadığını vurgulamaktadır.

Bu yaklaşımın önemli sonucu, 1/100.000 ölçekli planda belirli bir kullanım kararının gösterilmiş olmasının, taşınmaz malikine doğrudan parsel ölçeğinde yapılaşma hakkı verdiğinin kabul edilememesidir.

Nitekim Daire, 1/100.000 ölçekli planın ölçeği itibarıyla parsel bazında kesin kullanım kararı üretmeye elverişli olmadığını; alt ölçekli planlarda üst ölçekli planda gösterilemeyen veya daha ayrıntılı olarak belirlenmesi gereken kullanım kararlarının ortaya konulabileceğini belirtmiştir. Bu nedenle, çevre düzeni planında bir alanın kırsal yerleşim alanı olarak gösterilmiş olması, alt ölçekli planda zorunlu olarak aynı alanın yapılaşmaya açılması sonucunu doğurmamaktadır.

Kanaatimizce bu yaklaşım, plan kademelenmesinin hukuki mantığı bakımından isabetlidir. Aksi kabul, çevre düzeni planının ölçeği ile bağdaşmayacak şekilde, üst ölçekli plan kararlarının münferit taşınmazlar bakımından doğrudan yapılaşma hakkı doğurduğu sonucuna götürebilecektir.

Burada ayrıca plan kararının niteliği ile plan kararının kişiye sağladığı hukuki sonuç birbirinden ayrılmalıdır. Üst ölçekli planda bir alanın kırsal yerleşim alanı olarak gösterilmesi, planlama bakımından belirli bir yönelim ortaya koyabilir; ancak bu durum tek başına yapı ruhsatı veya parsel bazında yapılaşma hakkı anlamına gelmez.

III. Köy Yerleşik Alan Sınırının Planlama Bakımından Hukuki Konumu

Kararda üzerinde özellikle durulan ikinci mesele, köy yerleşik alan sınırıdır.

Danıştay, köy yerleşik alan sınırını yalnızca teknik veya fiilî bir sınır olarak değil, planlama bakımından dikkate alınması gereken yasal bir eşik olarak değerlendirmiştir. İncelenen plan paftalarının bütünü üzerinden yapılan değerlendirmede, köy yerleşik alanı içerisinde kalan alanların kırsal yerleşim alanı; yerleşim alanı ile orman arasında kalan alanların ise tarım alanı olarak bölgelendirildiği tespit edilmiştir.

Bu yaklaşımın planlama hukukundaki önemi açıktır. Plan kararının yalnızca dava konusu parsel üzerinden değil, planlama alanının bütünü ve bu alan içerisindeki hukuki eşikler dikkate alınarak değerlendirilmesi gerekmektedir.

Bununla birlikte, köy yerleşik alan sınırının hukuken dikkate alınması gereken bir eşik olması, her somut uyuşmazlıkta planlama kararını otomatik olarak belirleyen tek unsur olduğu anlamına gelmemelidir.

Planlama işlemlerinin yargısal denetiminde, hukuki sınırların yanı sıra planın bütünü, arazi kullanım kararlarının gerekçesi, çevredeki kullanım biçimi, teknik ve bilimsel veriler, ulaşım ve altyapı ilişkileri, doğal eşikler ve kamu yararı da değerlendirme konusu yapılabilmektedir.

Dolayısıyla köy yerleşik alan sınırının hukuki önemini kabul etmek ile bu sınırı planlama yetkisinin tek ve mutlak belirleyicisi haline getirmek arasında önemli bir fark bulunmaktadır.

IV. Fiilî Yapılaşma Planlama Kararını Ne Ölçüde Etkileyebilir?

Kararın kanaatimizce en fazla tartışmaya açık yönü, taşınmazın çevresindeki mevcut yapılaşmanın planlama kararındaki ağırlığıdır.

İlk derece mahkemesi, taşınmazın bulunduğu çevrede benzer nitelikteki taşınmazların konut amacıyla kullanıldığını ve mevcut kullanım biçiminin plan kararının belirlenmesinde dikkate alınması gerektiğini değerlendirmiştir.

Danıştay ise köy yerleşik alanı dışında kalan bölümlerde mevcut olduğu ileri sürülen hukuka aykırı yapılaşmanın, tarım alanı kullanım kararının ortadan kaldırılmasını gerektirmeyeceğini; hukuka aykırı fiilî durumların gelecekteki arazi kullanımının belirlenmesinde esas alınamayacağını ifade etmiştir.

Bu yaklaşımın bir yönü oldukça güçlüdür: Hukuka aykırı yapılaşma, kendiliğinden bir imar hakkı doğuramaz.

İdare, daha önce gerçekleşmiş hukuka aykırı yapılaşmayı gerekçe göstererek aynı bölgede yeni yapılaşma hakkı yaratmak zorunda değildir. Aksi yaklaşım, hukuka aykırı fiilî durumların zaman içerisinde planlama yoluyla meşrulaştırılması ve hukuka aykırı yapılaşmanın hukuka uygun yapılaşmaya dönüşmesi sonucunu doğurabilir.

Bununla birlikte, burada “fiilî durumun imar hakkı doğurmaması” ile “fiilî durumun planlama bakımından hiçbir şekilde dikkate alınamayacağı” sonucunun birbirinden ayrılması gerekir.

Planlama faaliyeti geleceğe yönelik olmakla birlikte, mevcut arazi kullanımı, yapılaşma dokusu, altyapı ilişkileri, ulaşım bağlantıları ve sosyal-ekonomik yapı da planlamanın değerlendireceği veriler arasında yer alabilir. Bu verilerin planlamada dikkate alınması, mevcut hukuka aykırı yapılaşmaya subjektif bir kazanılmış hak tanınması anlamına gelmez.

Bu nedenle daha isabetli hukuki ayrımın;

“Fiilî yapılaşma imar hakkı doğurmaz; ancak mevcut fiilî durum, hukuki niteliği ve planlama bakımından taşıdığı anlam ayrıca değerlendirilmesi gereken bir veri olabilir.”

şeklinde kurulabileceği kanaatindeyiz.

Bu ayrım özellikle hukuka aykırı yapılaşmanın yoğun olduğu bölgelerde önem kazanmaktadır. Zira bir tarafta hukuka aykırı yapılaşmadan yeni hak türetilmesini engellemek, diğer tarafta ise planlama faaliyetinin somut ve mevcut arazi gerçekliğinden tamamen kopmasını önlemek gerekmektedir.

V. Planlama Yetkisinin Yargısal Denetimi Bakımından Kararın Anlamı

Uyuşmazlığın bir diğer önemli yönü, mahkemelerin planlama yetkisini nasıl denetleyeceği meselesidir.

İlk derece mahkemesi, mevcut yapılaşma örüntüsünü, taşınmazın tarımsal niteliğini, çevredeki kullanım biçimini, mülkiyet ve yapılaşma hakkına ilişkin etkileri ve kamu yararı ile kişisel yarar arasındaki dengeyi değerlendirmiştir.

Danıştay ise uyuşmazlığı ağırlıklı olarak plan hiyerarşisi, çevre düzeni planının şematik niteliği, köy yerleşik alan sınırı ve plan kararlarının bütünlüğü üzerinden ele almıştır.

Bu farklılık, planlama işlemlerinin yargısal denetiminde önemli bir metodolojik sorunu ortaya koymaktadır.

Yargı organının görevi, idarenin yerine geçerek yeni bir plan kararı oluşturmak değildir. Bununla birlikte, planlama yetkisinin takdir yetkisi niteliğinde olması, plan kararlarının yargısal denetim dışında bırakılması sonucunu da doğurmaz. Planın şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına uygun olup olmadığı; teknik ve bilimsel verilere dayanıp dayanmadığı ve planlama alanının bütünlüğü içerisinde tutarlı bir kullanım ilişkisi oluşturup oluşturmadığı denetlenebilir.

Bu noktada somut uyuşmazlık bakımından asıl mesele, köy yerleşik alan sınırının esas alınmasının tek başına yeterli olup olmadığıdır. Eğer plan kararının gerekçesi yalnızca bu sınırın varlığına indirgenirse, planlama faaliyetinin teknik ve bilimsel niteliğinin geri plana itilmesi söz konusu olabilir. Buna karşılık, köy yerleşik alan sınırı; planlama alanının bütünü, arazi kullanım özellikleri ve diğer hukuki ve teknik eşiklerle birlikte değerlendirilmişse, bu sınırın planlama kararındaki ağırlığının kabul edilmesi farklı bir hukuki sonuca götürebilecektir.

Kararın gerekçesinde bu ayrımın daha açık kurulması, planlama yetkisinin yargısal denetimi bakımından kararın açıklık düzeyini artırabilirdi.

VI. Mülkiyet Hakkı ile Planlama Yetkisi Arasındaki Denge

İlk derece mahkemesinin yaklaşımında mülkiyet hakkı ve yapılaşma imkanının sınırlandırılması da önemli bir değerlendirme unsurudur. Taşınmazın tarımsal niteliği, çevredeki benzer kullanım biçimleri ve taşınmazın plan kararından etkilenme biçimi birlikte değerlendirilerek kamu yararı ile kişisel yarar arasında makul bir denge kurulmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

Danıştay'ın bozma gerekçesinde ise ağırlık, planlama hukukunun teknik ve hiyerarşik boyutuna verilmiştir.

Oysa plan kararlarının mülkiyet hakkına etkisi, özellikle taşınmazın uzun süre boyunca belirli bir kullanım beklentisi içerisinde bulunması halinde, yalnızca plan hiyerarşisi üzerinden açıklanamayacak bir meseledir.

Bununla birlikte, bir taşınmazın çevresinde hukuka aykırı yapılaşma bulunması veya taşınmaz malikinin belirli bir kullanım beklentisi içerisinde olması, tek başına taşınmazın yapılaşmaya açılması gerektiği anlamına da gelmez.

Dolayısıyla mülkiyet hakkı bakımından yapılması gereken değerlendirme, mutlak bir “yapılaşma hakkı” kabulünden ziyade, plan kararının taşınmaza getirdiği sınırlamanın hukuki ve nesnel bir planlama gerekçesine dayanıp dayanmadığı üzerinden yürütülmelidir.

VII. Kararın İçtihat Bakımından Değerlendirilmesi

Danıştay 6. Dairesinin söz konusu kararı, üç temel hususu belirginleştirmektedir.

İlk olarak, 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planındaki kullanım kararlarının parsel ölçeğinde doğrudan yapılaşma hakkı doğurmadığı kabul edilmektedir. Alt ölçekli planların üst ölçekli plan kararlarını ayrıntılandırması, plan kademelenmesinin doğal sonucudur.

İkinci olarak, köy yerleşik alan sınırı, alt ölçekli planlama bakımından hukuken dikkate alınması gereken bir eşik olarak ortaya konulmaktadır. Bununla birlikte bu eşik, somut planlama alanının bütününden bağımsız ve otomatik bir yapılaşma yasağı veya tarım alanı belirleme ölçütü olarak anlaşılmamalıdır.

Üçüncü olarak, hukuka aykırı fiilî yapılaşmanın planlama yoluyla yeni bir imar hakkı yaratmasının önüne geçilmektedir. Bu yönüyle karar, hukuka aykırı fiilî durumdan hak türetilmesine karşı açık bir yaklaşım ortaya koymaktadır.

Kanaatimizce kararın sonucu bu ilkeler bakımından büyük ölçüde isabetlidir. Bununla birlikte, fiilî yapılaşmanın planlama bakımından tamamen değersiz bir veri olarak anlaşılmasına yol açabilecek yorumlardan kaçınılması gerekir. Hukuka aykırı yapılaşma bir imar hakkı doğurmaz; ancak planlama işleminin konusu olan fiziksel ve sosyal çevrenin mevcut durumunun değerlendirilmesi ile hukuka aykırı yapılaşmaya hukuki sonuç tanınması aynı şey değildir.

Bu ayrım, ileride benzer uyuşmazlıklarda kararın uygulanma biçimi bakımından önem taşıyacaktır.

Sonuç

Danıştay 6. Dairesinin E.2022/225, K.2024/5085 sayılı kararı; çevre düzeni planlarının şematik niteliği, plan kademelenmesi, köy yerleşik alan sınırının hukuki işlevi ve fiilî yapılaşmanın plan kararlarına etkisi bakımından önemli değerlendirmeler içermektedir.

Kararın en güçlü yönü, 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının tek başına parsel bazında yapılaşma hakkı doğurmayacağını ve alt ölçekli planların üst ölçekli plan kararlarını ayrıntılandırabileceğini açık biçimde ortaya koymasıdır. Aynı şekilde, hukuka aykırı yapılaşmanın zaman içerisinde planlama yoluyla kendiliğinden bir imar hakkına dönüşmesine imkan verilmemesi de planlama hukukunun temel ilkeleriyle uyumludur.

Buna karşılık, fiilî durum ile hukuki hak arasındaki ayrımın daha açık kurulması mümkündür. Hukuka aykırı yapılaşmanın imar hakkı doğurmaması başka, mevcut yapılaşma ve arazi kullanımının planlama bakımından hiçbir şekilde veri olarak dikkate alınmaması başkadır. Planlama faaliyetinin bilimsel ve teknik niteliği, mevcut fiziksel çevrenin de belirli ölçülerde değerlendirilmesini gerektirebilir.

Bu itibarla karar, üst ölçekli planın şematik niteliği ve hukuka aykırı fiilî durumdan imar hakkı türetilemeyeceği yönleriyle güçlü; köy yerleşik alan sınırı ile fiilî yapılaşmanın planlama sürecindeki ağırlığının belirlenmesi bakımından ise daha ayrıntılı bir gerekçelendirmeye açık bir içtihat niteliğindedir.

Özellikle plan iptali davalarında bundan sonraki değerlendirmelerde, yalnızca “taşınmaz köy yerleşik alanı içinde veya dışında kalmaktadır” şeklindeki geometrik bir tespitin değil; bu sınırın planlama alanının bütünü içerisindeki işlevinin, mevcut arazi kullanımının hukuki niteliğinin, plan kararının teknik ve bilimsel gerekçesinin ve taşınmaz üzerindeki mülkiyet hakkına etkisinin birlikte değerlendirilmesi önem taşıyacaktır.